16. Eftirlit með Íbúðalánasjóði og stjórnsýslan í kringum hann

Samantekt

Til að varpa ljósi á hvort eftirlit Alþingis, ráðuneytis, Fjármálaeftirlits, Seðlabanka Íslands og eftir atvikum annarra stofnana með Íbúðalánasjóði hafi verið fullnægjandi voru þessar stofnanir stjórnkerfisins skoðaðar og sjónum beint sérstaklega að sambandinu milli þeirra og Íbúðalánasjóðs.

Í stuttu máli má segja að eftirlit með starfsemi Íbúðalánasjóðs var ekki fullnægjandi. Almennt er meginskýringuna fyrir ófullnægjandi eftirliti að finna í útbreiddu skeytingarleysi í umgengni við eftirlit, skilningsleysi á því hvað gerir eftirlit virkt og trúverðugt og í áhrifum pólitískra ráðninga. Af þessum ástæðum brugðust stofnanir stjórnsýslukerfisins ein af annarri.

Þegar litið er til einstakra stofnana liggja ólíkar ástæður að baki því að eftirlit með Íbúðalánasjóði reyndist ekki fullnægjandi árið 2004 þegar umfangsmestu breytingarnar á lánastarfsemi sjóðsins voru gerðar.

Í fyrsta lagi hafði Alþingi afsalað sér aðkomu að tilnefningu í stjórn Íbúðalánasjóðs með lögum nr. 44/1998. Íbúðalánasjóður varð í kjölfarið sjálfstæðari gagnvart þinginu en ósjálfstæðari gagnvart flokkspólitísku valdi ráðherra sem einn skipaði í stjórn sjóðsins án tilnefningar.

Í öðru lagi gróf skipan fulltrúa úr félagsmálanefnd þingsins til setu í stjórn sjóðsins undan eftirlitshlutverki þingsins. Það dregur úr trúverðugleika eftirlits sitji aðilar báðum megin borðs því að enginn getur haft eftirlit með sjálfum sér.

Í þriðja lagi rýrðu pólitískar ráðningar, að því er séð verður, í stöður framkvæmda-stjóra Íbúðalánasjóðs, forstjóra Fjármálaeftirlits og bankastjóra Seðlabanka Íslands trúverðugleika og virkni eftirlits þessara stofnana með starfsemi sjóðsins.

Í fjórða lagi bjó Ríkisábyrgðasjóður yfir veikustu stjórntækjunum af framan-greindum eftirlitsstofnunum. Þegar á reyndi skorti á þá pólitísku forystu sem til þurfti svo að Ríkisábyrgðasjóður gæti gegnt því hlutverki að varna því að ábyrgðir féllu á ríkissjóð.

Að lokum hafði Ríkisendurskoðun með samningi við Íbúðalánasjóð tekið að sér innri endurskoðun fyrir stofnunina og var þar með ekki lengur sá óháði aðili sem Alþingi þurfti á að halda til að gera úttekt á starfseminni. Með þessum samningi hafði Ríkisendurskoðun skapað sér vanhæfi og þar með skaðað eitt veigamesta eftirlitstæki þingsins.

Við innleiðingu kerfisbreytinga á Íbúðalánasjóði árið 2004 sem fólust í upptöku íbúðabréfakerfisins og 90% veðhlutfalls, myndaðist nokkur fjarlægð á milli nánustu samstarfsmanna félagsmálaráðherrans, sem voru m.a. starfsmenn ÍLS, og starfsmanna ráðuneytisins. Það hafði óheppilegar afleiðingar.

Ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks var samábyrg fyrir breytingunum 2004 en um þær var samt sem áður pólitískur ágreiningur milli flokkanna og jafnvel innan þeirra. Það veikti þá umgjörð og festu sem hefði þurft að vera til staðar við innleiðinguna. Þessi pólitíski ágreiningur endurspeglaðist í mismunandi afstöðu ráðuneyta og einnig annarra stofnana. Það veikti eftirlitið með Íbúðalánasjóði.

Miklar og hraðar breytingar urðu á íslenskum fjármálastofnunum og umhverfi þeirra um aldamótin. Yfirvöld lögðu meiri áherslu á að hvert og eitt fyrirtæki á fjármálamarkaði stæðist ýmsar kröfur en minni áhersla var lögð á að horfa á hvort fjármálakerfið í heild væri í góðu horfi. Stjórnvöld lögðu einnig áherslu á að draga sig út úr þessari atvinnustarfsemi með einkavæðingu. Þar sat Íbúðalánasjóður eftir.

16.1 Opinber stefnumótun í málefnum Íbúðalánasjóðs í alþjóðlegu og fræðilegu ljósi

16.1.1 Um ályktun Alþingis: Var eftirlit Alþingis, ráðuneytis og stofnana á borð við Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands með starfsemi sjóðsins fullnægjandi?

Athugunum sem gerðar hafa verið á fjárhags- og rekstrarlegri stöðu Íbúðalánasjóðs ber saman um að núverandi stöðu sjóðsins megi rekja til meiriháttar kerfisbreytinga sem gerðar voru á starfsemi sjóðsins á árinu 2004.1 Tilefni þessarar rannsóknar á Íbúðalánasjóði á sér einnig að mestu leyti rætur í ákvörðunum sem teknar voru á árunum 2003 og 2004. Ætla má að forsenda 13. tölul. 3. mgr. þingsályktunarinnar, þar sem spurt er hvort eftirlit Alþingis, ráðuneytis og eftir atvikum stofnana á borð við Seðlabanka Íslands, Fjármálaeftirlitið og annarra stofnana hafi verið fullnægjandi, sé það viðhorf að með „fullnægjandi eftirliti“ hefði mátt koma í veg fyrir eða minnka það tjón sem þjóðin hefur orðið fyrir með rekstri Íbúðalánasjóðs. M.ö.o. má skilja spurninguna sem svo að eftirlit feli í sér aðhald sem beita má við töku ákvarðana og þannig hugsanlega afstýra ákvörðunum sem kynnu að valda tjóni en ekki að eftirlit felist eingöngu í skoðun eftir að ákvörðun er tekin og skaðinn þar með skeður.

Skyldur, heimildir og geta stofnana til að koma að ákvörðunum Íbúðalánasjóðs á einhverju stigi í þeim tilgangi að veita aðhald og eftirlit markast af lögum og reglugerðum sem um þessar stofnanir samfélagsins gilda. Hér er átt við Alþingi, ráðuneyti og stofnanir á borð við Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands og aðrar stofnanir stjórnsýslukerfisins. Miklar breytingar höfðu átt sér stað á starfsemi Íbúðalánasjóðs og á skyldri starfsemi í nánasta umhverfi sjóðsins á tiltölulega skömmum tíma um og upp úr aldamótum og fram til ársins 2003. Ríkisendurskoðun hafði að beiðni félagsmálaráðherra, dags. 6. desember 1995, framkvæmt stjórnsýsluendurskoðun á Húsnæðisstofnun ríkisins og skilað skýrslu sinni um niðurstöðurnar í október 1996.2

Þessi skoðun Ríkisendurskoðunar beindist að mestu leyti að því að kanna hversu vel stofnunin framfylgdi þeim lögum og reglugerðum sem um hana giltu á þessum tíma auk þess að gera úttekt á rekstri hennar. Aftur á móti var stjórnsýsluleg staða Húsnæðisstofnunar og samband hennar við félagsmálaráðuneytið ekki til umfjöllunar í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Það skipulag og starfshættir Húsnæðisstofnunar sem þá ríktu höfðu mótast mjög af þeim breytingum sem orðið höfðu á almennri skipan húsnæðismála og lögum og reglum um stofnunina á undangengnum árum. Veigamestu breytingarnar í þessu sambandi áttu sér stað í lok níunda áratugarins með innleiðingu á húsbréfakerfinu. Nánar er fjallað um þessar breytingar í kafla 3.

Eins og fyrr segir markast skyldur, heimildir og geta Alþingis, ráðuneytis og stofnana á borð við Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka og annarra stofnana stjórnsýslukerfisins til að veita Íbúðalánasjóði aðhald og eftirlit af þeim lögum og reglugerðum sem um þær gilda. Laga- og stjórnsýsluleg umgjörð svo og almennt ytra starfsumhverfi þessara stofnana hafði tekið mjög miklum breytingum í aðdraganda þeirra ákvarðana sem teknar voru um starf-semi sjóðsins á árinu 2004. Þessi kafli rannsóknarinnar beinist að því að greina og útskýra stefnumörkun og þróun á stjórnsýslu og stjórnskipulagi yfirstjórnar og eftirlits með starfsemi Íbúðalánasjóðs í aðdraganda og við undirbúning að þessum ákvörðunum. Þar er rakin saga stefnumarkandi breytinga sem hófust með nýrri ríkisstjórn vorið 1995. Með skoðun á aðdraganda og innleiðingu þeirra stefnubreytinga, sem urðu á starfsemi Íbúðalánasjóðs og í hans nánasta umhverfi, verður leitast við að greina þau atriði sem geta varpað ljósi á það hvernig eftirlit Alþingis, ráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins, Seðlabanka Íslands og eftir atvikum annarra stofnana virkaði í raun við þær aðstæður sem upp voru komnar þegar síðan meiriháttar stefnubreytandi ákvarðanir voru teknar um starfsemi sjóðsins á árinu 2004.

Ólíkt skoðun Ríkisendurskoðunar frá 1996 beinist þessi skoðun eðli málsins samkvæmt í megindráttum að sambandinu milli þessara stofnana sem hér um ræðir, þeim breytingum sem þar urðu á og leitað verður skýringa á helstu ástæðum og áhrifum þeirra breytinga. Við þessa skoðun beinist athyglin fyrst og fremst að stefnuyfirlýsingum ríkisstjórna á þessu tímabili, frumvörpum og lagasetningarferlum, opinberum skýrslum, yfirlýsingum og aðgerðum hins opinbera og þeirra aðila sem höfðu hagsmuna að gæta í starfsemi Íbúðalánasjóðs.

Þær breytingar, sem hér urðu á Íbúðalánasjóði og starfsumhverfi hans, gerðust ekki í tómarúmi. Þvert á móti voru breytingarnar hluti af þróun íslenska hagkerfisins til nútímalegri stjórnunar- og starfshátta með innleiðingu EES-samningsins frá 1993 og alþjóðavæðingu íslenska fjármálamarkaðarins. Því er nauðsynlegt að byrja á því að draga upp mynd af því alþjóðlega og fræðilega samhengi sem þessar breytingar áttu sér stað í.

16.1.2 Hið alþjóðlega umhverfi Íbúðalánasjóðs, kenningar um framsal og ábyrgð, opinber stefnumótun, flöskuháls athyglinnar og áhrif óvissu

Ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks ákvað að gera umfangsmiklar kerfisbreytingar á Íbúðalánasjóði á árunum 2003 og 20043. Teknar voru tvær meiriháttar ákvarðanir sem áttu eftir að verða afdrifaríkar í rekstri sjóðsins og fyrir efnahag landsmanna. Í fyrsta lagi voru innleiddar kerfisbreytingar á fjármögnunarbréfum Íbúðalánasjóðs. Í öðru lagi var með stefnuyfirlýsingu þessarar ríkisstjórnar í maí 2003 tekin sú ákvörðun að bjóða upp á lán til húsnæðiskaupa allt að 90% af verðgildi, að ákveðnu hámarki. Nýeinkavæddir bankar sem voru í samkeppni sín á milli um viðskiptavini sáu í þessari yfirlýsingu skilaboð um það að Íbúðalánasjóður hygðist auka umsvif sín á fasteignalánamarkaðnum. Þá fól þessi stefna í sér hættu á fasteignaverðshækkunum sem gat leitt til aukinna auðsáhrifa í samfélaginu en í auðsáhrifum felst að einkaneysla eykst sem afleiðing af því að hrein eign almennings eykst. Það veldur verðbólguþrýstingi. Ábendingar og aðvaranir þessa efnis frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, fjármálaráðuneyti og Seðlabanka Íslands voru hins vegar að mestu sniðgengnar. Á tímabili var þó áformað að stytta lán ÍLS í 30 ár og sjóðurinn veitti einungis lán á 1. veðrétti sem mótvægisaðgerð gegn þensluáhrifum hækkaðs veðhlutfalls og hærri hámarkslána. Skýrsla Seðlabankans var skrifuð á þeim grunni að til þessara aðgerða yrði gripið.

Erlendir fjárfestar höfðu byrjað að sýna íslenskum verðbréfamarkaði áhuga. Stefna stjórnvalda var að opna hagkerfið og auka samkeppni á fjármálamarkaði með aðkomu erlendra fjárfesta. Með þeirri óvissu sem fylgir alþjóðavæðingu fjármálamarkaða bættist áður óþekktur óvissuþáttur við hagstjórnina í landinu. Hraðar breytingar á lagaumgjörð og umhverfi fjármálakerfisins um og upp úr aldamótunum voru umfangsmiklar kerfisbreytingar sem tóku mið af þróun hagkerfa víða á Vesturlöndum í átt til aukins frjálsræðis þar sem stefnt var að frelsi á mörkuðum og einföldun ríkisrekstrar. Í þessum efnum hafði íslenska hagkerfið verið áratugum á eftir nágrannalöndunum. Endurskoðun laga og reglna miðaði enn fremur að því að „einfalda regluverkið“ í þeim tilgangi að draga úr íþyngjandi áhrifum opinbers eftirlits á viðskipta- og fjármálalíf.

Innleiðingin á nýskipan í ríkisrekstri skildi eftir sig brotakenndara og sundurlausara stjórnkerfi. Trúin á skilvirkan markað þar sem regluvæðing miðaðist við að skýra leik- og varúðarreglur einstakra stofnana og fyrirtækja á markaði á meðan markaðnum var látið eftir að leita sjálfkrafa jafnvægis gerði ekki ráð fyrir því að beita þyrfti stjórntækjum sem fælu í sér inngrip eða stýringu.

Ísland, sem leitaði aðstoðar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í kjölfar fjármálahrunsins árið 2008, hefur verið aðili að sjóðnum allt frá stofnun hans og hefur í áraraðir átt í samstarfi við starfsmenn sjóðsins við reglubundna skoðun á stöðu og horfum í íslensku efnahagslífi. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur ekki farið varhluta af gagnrýni sem að honum hefur beinst hvaðanæva úr alþjóðasamfélaginu, en hann hefur heldur ekki hlíft sér við þrautir innri skoðunar og gagnrýni á eigin frammistöðu. Árið 2011 kom mat á störfum og frammistöðu sjóðsins sem gert var af matsdeild sem starfar óháð annarri starfsemi sjóðsins. Matsdeildin bar Alþjóðagjaldeyrissjóðinn þungum sökum (sjá beina tilvitnun í enska texta skýrslunnar í neðanmálsgrein4) og segir í samantekt á umsögn sinni um ástæður þessarar frammistöðu sjóðsins á árunum í aðdraganda alþjóðlegu fjármálakreppunnar:

Hóphugsun á háu stigi, vitsmunaleg yfirtaka, viðtekinn hugsunarháttur um að meiriháttar fjármálakreppur í stórum þróuðum hagkerfum væru ósennilegar, og greiningaraðferðir sem dugðu ekki til héldu aftur af getu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins til að greina réttilega vaxandi áhættu.5

Enda þótt vakin sé athygli á því hér að þennan vanda og orsakir hans sé að finna víðar þá er ekki verið að draga fjöður yfir það sem kann að hafa gerst hér á Íslandi. Þvert á móti, þá er þessi skírskotun ítrekun á mikilvægi þess að skoða hvert og eitt tilvik hugsanlegra mistaka í því samhengi sem þau er að finna hverju sinni í þeim tilgangi einum að geta lært af því sem betur hefði mátt fara.

Með rannsóknum á sviði stjórnmála- og stjórnsýslufræða hafa verið þróaðar kenningar sem varpa ljósi á opinbera stjórnsýslu og það hvernig opinber stefnumótun fer fram. Kenningar um framsal valds og ábyrgðar, þ.e. umboðskenningin (principal-agent theory)6 og dagskrárkenningar (agenda-setting theories) sem lýsa því hvernig og hvers vegna mál komast á dagskrá stjórnvalda hverju sinni7 eiga hér við. Þessar kenningar snúast um framkvæmd lýðræðisins í opinberum kerfum þar sem lýðræðislega kjörnir fulltrúar stjórnmálanna þurfa að semja um mál til að ná niðurstöðu sem samningsaðilar geta að endingu fallist á. Í slíkum samningum þarf að gefa eftir í einu máli gegn því að ná öðru máli fram.8

Hvað verður ofan á í samningum á vettvangi stjórnmálanna er ekki alltaf jafnljóst því oft verður niðurstaðan til með heiðursmannasamkomulagi þar sem einungis fáir koma að samningaborðinu. Að rjúfa slíkt samkomulag getur haft í för með sér pólitískan kostnað þótt síðar verði. Í stefnumótunarfræðum vísar hugtakið „svarti kassinn“ (e. The black box of decision-making) einmitt til ákvarðana sem verða til við slíkar aðstæður. Sumir stjórnmálamenn geyma sér slíkar upplýsingar til birtingar í æviminningum síðar á ævinni. Það er alkunna að í viðtölum við stjórnmálamenn og háttsetta embættismenn kemur þetta gjarnan fram sem „gleymska“. Þegar viðtölin eru hins vegar skoðuð vel má greina ósamræmi í því sem menn muna mjög vel, t.d. ýmis tæknileg (smá)atriði, og því sem menn telja sig hafa gleymt, þ.e. til dæmis ákvarðanir í hápólitískum álitamálum. Þetta fyrirbæri er mjög vel þekkt í eigindlegum rannsóknum og stundum kallað „valkvæð gleymska“. Leiðin til að komast nær efninu er að byggja skoðun á viðfangsefninu á stóru gagnasafni sem samanstendur af margs konar gögnum.

Íbúðalánasjóður er opinber stofnun sem lýtur pólitískt skipaðri yfirstjórn og starfar á vettvangi frjálsra fjármálamarkaða. Þar mætast miklir efnahagslegir hagsmunir, bæði einkahagsmunir og almannahagsmunir. Um þessa hagsmuni takast á ólík pólitísk sjónarmið. Ákvarðanir eða yfirlýsingar stjórnmálamanna um málefni stofnunarinnar geta haft áhrif á framvindu mála hjá stofnuninni langt út fyrir það sem menn sjá fyrir hverju sinni. Ástæðan er sú að starfsemi þeirra mörgu, ólíku aðila sem þarna eiga hagsmuni að gæta lýtur allt öðrum lögmálum en starfsemi hins opinbera. Krafan um gegnsæi í opinberri stjórnsýslu og lýðræðisleg stjórnmál fer til dæmis ekki vel saman með lögmálum markaðarins. Fyrirtæki á markaði lesa í og túlka yfirlýsingar og opinberar upplýsingar út frá stöðu sinni á markaði en bíða ekki eftir fyrirmælum eða heimildum stjórnvalda eins og gildir um stofnanir hins opinbera.

Stofnanir á borð við Íbúðalánasjóð sem starfa á mörkum opinberrar stjórnsýslu og markaða búa um margt við meiri óvissu í sínu ytra umhverfi en flestar aðrar opinberar stofnanir þar sem stjórnmál og atburðir í alþjóðasamfélaginu geta haft skyndileg og afdrifarík áhrif á starfsemi stofnunarinnar. Stjórnun og stefnumótun stofnana á borð við Íbúðalánasjóð er erfitt að útskýra nema með þverfaglegri sýn þar sem stuðst er við kenningar sem eiga sér stoð í rannsóknum frá mismunandi greinum félagsvísindanna, t.d. á sviði stjórnmála- og stjórnsýslufræða, hagfræði, stjórnmálahagfræði, fjármála- og atferlishagfræði. M.ö.o. hér er skýringarefnið staða Íbúðalánasjóðs í dag en forsendur skýringarinnar er að finna í fleiri en einni fræðigrein.

Umboðskenningin gerir ráð því að umbjóðandi feli vald sitt fulltrúa. Ráðherra er þannig fulltrúi sem starfar í umboði þings. Embættismenn, sem starfa samkvæmt fyrirmælum ráðherra, og aðrir sem ráðherra framselur vald sitt til með öðrum hætti starfa í umboði ráðherrans og eru því fulltrúar hans. Fulltrúanum er ætlað að vinna að og gæta hagsmuna umbjóðandans í þeim verkefnum sem umbjóðandinn felur honum. Fulltrúinn hefur heimild til að fela öðrum aðila afmarkað vald til þess að vinna í hans umboði við að tryggja hagsmuni upprunalega umbjóðandans og þannig koll af kolli. Í kenningunni er vísað til framsals valds með þessum hætti sem umboðskeðju. Þegar umboðskeðjan er heimfærð upp á stjórnskipulag ríkja þar sem þingræði er við lýði má setja kenninguna fram með einföldum hætti og segja að upphafspunkturinn sé hjá kjósendum, að þaðan komi valdið. Þannig eru það upphaflega kjósendur sem framselja vald sitt til þings sem framselur valdið áfram til ráðherra og ríkisstjórnar, áfram með ráðherra til ráðuneyta og síðan til stofnana eða annars konar aðila sem starfa á vegum ráðuneytanna að hagsmunum kjósenda. Hverjum hlekk í keðjunni fylgir framsal valds frá umbjóðanda til fulltrúa en handhafi valdsins á hverjum tíma er ábyrgur gagnvart umbjóðanda sínum um meðferð þess. Í þingræðisríkjum fara ríkisstjórnir með framkvæmdarvald í umboði þingsins, sem aftur starfar í umboði kjósenda. Hugmyndin um umboðskeðjuna frá kjósendum yfir til stofnana framkvæmdarvaldsins felur það í sér að ríkisvaldið nemi og svari vilja, viðhorfum og hagsmunum kjósenda. Í einstökum tilvikum, þegar rík ástæða er til að tryggja óhlutdrægni, er talið mikilvægt að undanskilja beina íhlutun umbjóðandans en meginregla er þó sú að valdi fylgi ábyrgð.

Umbjóðandi hefur um tvær leiðir að velja til að veita fulltrúanum aðhald og hafa eftirlit með því að hann vinni að hagsmunum hans eins og ráð var fyrir gert. Hann getur annars vegar reynt að tryggja það fyrirfram með því að afla sér góðra upplýsinga um fulltrúann, hæfni, getu og fyrirætlanir hans og jafnvel gert við hann nokkurs konar samning. Þessi tegund aðhalds kallast „for-skoðun“, þ.e. „ex-ante mekanismi“ (e. screening, selection and contracting). Lagasetningarferli Alþingis og ráðningarferli þegar ráðið er í opinber embætti og áhrifastöður og skipan í ráð, stjórnir og nefndir eru dæmi um slíka for-skoðun þar sem afla þarf ítarlegra upplýsinga áður en lokaákvörðun er tekin. Með þessari aðferð er umbjóðandinn að leitast við að tryggja framgang yfirlýstrar stefnu og markmiða en um leið að afstýra aðgerðum eða ákvörðunum sem gætu valdið tjóni á þeirri stefnu.

Hins vegar getur umbjóðandi notað aðferð sem miðar að því að fylgjast með frammistöðu fulltrúans eftir að fulltrúinn er búinn að ljúka ákveðnu verki. Þetta getur hann gert með því að grandskoða athafnir hans ýmist með reglulegu millibili eða með nokkurs konar stikkprufum. Þessi tegund aðhalds kallast „eftir-lit“, þ.e. „ex-post mekanismi“ (e. audit, inspection, independent evaluation) og fer fram með reglubundinni skýrslugjöf, formlegri endurskoðun reikninga, óháðum úttektum og rannsóknum. Aðhald, sem fer fram með eftirlitsaðgerðum, felur það í sér að fulltrúanum á að vera það ljóst að verk hans muni verða skoðuð og að hann muni þurfa að standa reikningsskil gerða sinna gagnvart umbjóðanda sínum fyrr eða síðar.9 Starfsemi Seðlabanka Íslands, Fjármálaeftirlitsins, Ríkisábyrgðasjóðs, Ríkisendurskoðunar og umboðsmanns Alþingis er dæmi um slíkt eftir-á eftirlit sem og starfsemi rannsóknarnefnda á vegum Alþingis. Þessar stofnanir koma þó að viðfangsefni eftirlitsins á mismunandi stigum og með mismunandi hætti og því eru áhrif þeirra og vægi í aðhaldi með daglegri framkvæmd mismikil. Seðlabanki og Fjármálaeftirlitið hafa heimildir til að setja stofnunum og fyrirtækjum reglur sem hafa bein og stýrandi áhrif á daglega framkvæmd og jafnframt skyldur til að fylgjast með því að reglunum sé framfylgt. Ríkisendurskoðun og umboðsmaður Alþingis fylgjast á hinn bóginn með því að stofnanir ríkisins fari að þeim reglum sem Alþingi hefur sett þeim með setningu laga. Úttektir og úrskurðir þessara síðarnefndu eftirlitsstofnana hafa áhrif og veita ákvörðunum aðhald en þau áhrif eru óbein og meira til framtíðar þar sem álit þeirra og niðurstöður breyta ekki þeim ákvörðunum innan stjórnkerfisins sem þegar hafa verið teknar.

Misjafnt er eftir stjórnkerfum hvort áherslan er meiri á aðgerðir til að tryggja aðhald fyrir fram (ex-ante) eða eftir á (ex-post). Í kerfum þar sem áherslan er minni á ex-ante mekanisma er meiri hætta á því sem kallast hrakval (e. adverse selection) en það felur í sér hættu á því að ákvarðanir misfarist eða reynist rangar, m.a. vegna skorts á góðum upplýsingum eða óvissu sem stafar af takmörkuðu aðgengi að upplýsingum, takmörkuðum skilningi og/eða þekkingu á fyrirliggjandi upplýsingum og aðstæðum. Eins og fyrr segir er skipulagt ráðningarkerfi í störf og embætti og þingleg meðferð lagafrumvarpa og þingsályktunartillagna dæmi um forskoðun eða ex-ante nálgun. Þegar ráðningarkerfi eru ekki til staðar eða ef eitthvað skortir á upplýsingar, þekkingu eða skilning við undirbúning þingmála eru líkur meiri en ella á að eitthvað geti fari á annan veg en ætlað er.

Í kerfum þar sem áherslan er minni á ex-post mekanisma eða eftirliti er hætta á því sem kallast freistnivandi (e. moral hazard). Freistnivandi felur það í sér að fulltrúinn lætur sína eigin hagsmuni ganga fyrir hagsmunum umbjóðanda síns í þeirri trú að hann muni komast upp með það vegna þess að eftirlitið sé lítið eða óburðugt, athæfið ekki refsivert og/eða ákvörðun ekki afturkræf. Dæmi um freistnivanda hafa verið til umræðu hér á landi í kjölfar hrunsins og útkomu skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem rakti orsakir hrunsins m.a. til veikra eftirlitsstofnana. Ráðningar í opinber embætti sem sæta skipunum ráðherra eru gott dæmi um þetta. Í stjórnkerfum þar sem lítil hefð er fyrir því að ráðherrar þurfi að bera pólitíska ábyrgð er meira svigrúm fyrir pólitískar ráðningar en ella þar sem ráðherra veit að ákvörðun hans er óafturkræf og hann er ekki líklegur til þess að þurfa að taka pólitíska ábyrgð á skipaninni með því að segja af sér.

Talsverður munur er á ákvörðunum sem teknar eru frá degi til dags við rekstur stofnana og fyrirtækja og á ákvörðunum sem fela í sér stefnumörkun og stefnumótun stjórnvalda. Þær ákvarðanir um breytingar á Íbúðalánasjóði sem teknar voru á árinu 2004 fela í sér opinbera stefnumótun sem fram fór í kjölfar stefnumörkunar ríkisstjórnarinnar vorið 2003. Þessi stefnumörkun í málefnum Íbúðalánasjóðs birtist í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar vorið 2003 og er dæmi um stefnumótun þar sem stefna fer á annan veg en til stóð og áhrifin urðu önnur en að var stefnt.

Oft er gert ráð fyrir því að opinber stefnumótun snúist um val milli nokkurra vel ígrundaðra lausna og að yfirleitt sé á endanum tekin ákvörðun um skynsamlegustu leiðina. Þegar sú ákvörðun liggi fyrir taki við tiltölulega fyrirsjáanlegt ferli innleiðingar og framkvæmda. Þannig sé opinber stefnumótun almennt yfirvegað og skynsamlegt ferli þar sem ákvarðanir eru nánast eingöngu byggðar á faglegum og skynsamlegum útreikningum. Í skýrslu þessari eru víða settar fram ábendingar og hugleiðingar þar sem einmitt er gert ráð fyrir skynsamlegri nálgun við töku ákvarðana í flóknum málum stefnumótunarinnar. Þetta má t.d. sjá í umfjöllun rannsóknarnefndarinnar um það hvernig félagsmálaráðuneytið hefði átt að standa að frumvarpsgerðinni vorið 2004 þar sem segir í kafla 9.3:

Í stað slíkrar rækilegrar skoðunar var með litlum fyrirvara reynt að finna einhverjar ,,reddingar“ í málinu í miðri frumvarpssmíðinni til að minnka uppgreiðsluáhættu sjóðsins í nýju fjármögnunarkerfi.

Þá er einnig gert ráð fyrir slíkri nálgun þegar fjallað er um það hvað Íbúðalánasjóður hefði átt að gera þegar uppgreiðslurnar hófust haustið 2004 svo sem sjá má í kafla 9.9, og hvað Seðlabanki hefði getað gert til að aðstoða Íbúðalánasjóð eins og fjallað er um í kafla 9 og 10.2. Þeim, sem aftur á móti starfa innan opinberrar stjórnsýslu, er ljóst að opinber stefnumótun snýst ekki alltaf um að finna og taka faglega og skynsamlega bestu ákvarðanirnar og allra síst þegar mál eru unnin og undirbúin í pólitískum ágreiningi eins og tilfellið var með breytingarnar á Íbúðalánasjóði og fram kemur skýrslu þessari.

Ákvarðanirnar um breytingarnar á Íbúðalánasjóði eiga meira skylt við hugmyndir Charles E. Lindbloms10 um smáskrefakenninguna. Hann hélt því fram að opinber stefna væri afrakstur þess að menn „mjaki“ málum áfram skref fyrir skref með málamiðlunum og gagnkvæmri aðlögun í pólitísku ferli. Í málamiðlunum og aðlögun af þessu tagi er ekki einungis verið að taka tillit til pólitískra sjónarmiða heldur er einnig verið að sætta sjónarmið þeirra aðila sem hluta eiga að máli og hafa einhvers konar hagsmuna að gæta. Niðurstaðan af slíkum málamiðlunum er oftast einhvers konar lausn eða lending sem menn að endingu fallast á sem nægilega góða (e. satisficing) en þó ekki nægilega góða til að hámarka (e. maximize) þann árangur sem menn annars gerðu sér vonir um.

Bandaríski stjórnmálafræðingurinn John W. Kingdon er þekktur fyrir dagskrárkenningu sína um glugga tækifæranna.11 Í rannsóknum hans kemur fram að það, sem hann kallar „stemninguna í samfélaginu“ (e. national mood) og ríkjandi hugsun og væntingar, hafi mikil áhrif á það hvort og hvernig stjórnmálamenn taki mál upp á arma sína. Stefnuyfirlýsingar ríkisstjórna endurspegla gjarnan með einum eða öðrum hætti þá stemningu sem ríkir í samfélaginu (sjá hér síðar í 16.2.3). Þá lýsir Kingdon þeim aðferðum sem stjórnmálamenn beita til að komast að ásættanlegri niðurstöðu. Stjórnmálamenn semja og versla með hugmyndir og stefnumál í pólitísku ferli en sérfræðingar beita sannfæringarmætti og rökleiðslum. Í aðferðum stjórnmálanna felst að allir verða að gefa eitthvað eftir til að fá eitthvað af sínum sjónarmiðum inn í staðinn. Samstarfssamningur, sem gerður er við ríkisstjórnarmyndun í kjölfar kosninga og birtist almenningi sem stefnuyfirlýsing, verður til í slíku ferli.

En hugmyndir þurfa að standast ákveðin viðmið svo sem að vera tæknilega framkvæmanlegar og ekki hvað síst þurfa þær að standast þau grunnhugmyndafræðilegu gildi sem stjórnmálamenn og flokkar þeirra standa fyrir. Í umræðum á þingi við setningu laga nr. 120/2004 um hækkun á lánshlutfalli Íbúðalánasjóðs kom t.d. skýrt fram hvernig sú tillaga Framsóknarflokksins samræmdist illa stefnu og hugmyndafræðilegum gildum Sjálfstæðisflokksins. Niðurstaðan úr pólitísku samningaferli verður oftast sú að upprunalega hugmyndin lifir af, ýmist í eitthvað breyttri mynd en þó oftast í einhvers konar samsettri mynd, þ.e. búið er að setja tvær eða jafnvel fleiri hugmyndir saman í eina stefnu. Þetta kallar Kingdon „recombination“ eða „re-packaging“. Með þessu móti vinnst tvennt; menn ná samkomulagi en nýta jafnframt tækifærið til að koma fleiri en einni hugmynd í framkvæmd í einum og sama pakkanum. Í máli þingmanna Sjálfstæðisflokks í umræðunum í þinginu haustið 2004 við setningu laga nr. 120/2004 kom skýrt fram að um þetta þingmál hafi verið samið við myndun ríkisstjórnarinnar vorið 2003, að hér hafi verið gerð málamiðlun. Aftur á móti kom ekki fram í umræðunni hvað Sjálfstæðisflokkurinn hefði fengið í staðinn. Hugsast getur að stefnubreytingarnar í heild sem gerðar voru á starfsemi Íbúðalánasjóðs á árinu 2004, þar sem annars vegar verðbréfaútgáfa sjóðsins var endurskipulögð og hins vegar veðhlutfallið og hámarkslánið hækkað síðar á árinu og vísað var til hér að framan um tvær ákvarðanir sem eigi sér ólíkan uppruna, séu dæmi um slíka samsetta hugmynd eða „recombination“ eins og Kingdon fann í sínum rannsóknum. Hvort um þetta hafi verið samið við myndun rikisstjórnarinnar vorið 2003 eða sú niðurstaða hreinlega orðið til í innleiðingarferlinu verður ekkert fullyrt um. Aftur á móti er ljóst að frumvörpin sem komu fram og urðu að lögum á árinu 2004 og mörkuðu tímamót í sögu Íbúðalánasjóðs eiga sér ólíkan uppruna og ólíka fylgjendur í samfélaginu. Mismunandi undirtektir hagsmunaaðila og umræða þingmanna við afgreiðslu laga nr. 57/2004 um endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu sjóðsins og laga nr. 120/2004 um hækkað lánshlutfall styður þessa ályktun (sjá hér síðar í kaflanum og í köflum 9.4 og 9.11).

Þá lýsir Kingdon því hvernig áhugasamir athafnamenn (e. policy entrepreneurs) um tiltekin málefni séu duglegir við að setja sig í samband við embættismenn og stjórnmálamenn og halda tilteknum hugmyndum og lausnum á lofti við þá. Þessir áhugasömu athafnamenn eigi oftast sjálfir hagsmuna að gæta og séu því tilbúnir til að verja tíma sínum og jafnvel fjármunum í að nýta sér ákveðnar aðstæður sem þeir sjái sem tækifæri til að koma hugmyndum sínum á framfæri og í framkvæmd. Í skýrslu þessari, þar sem lýst er aðdragandanum að breytingum á endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs, koma ungir íslenskir athafnamenn á sviði alþjóðlegra fjárfestinga einmitt við sögu og miðla þar bæði hugmyndum um breytingar og samböndum við erlenda aðila í fjárfestingarheiminum.12

Við kenningasmíð sína gengur Kingdon í rauninni út frá hugmyndum Charles E. Lindblom um smáskrefakenninguna sem rædd var hér að framan. Það sem Kingdon er hins vegar að sýna fram á er að stundum bregði hér út af og meiriháttar breytingar á stefnu stjórnvalda eigi sér stað. Rannsóknir hans hafa sýnt að til að slíkar breytingar verði þurfi þrennt að koma til. Þær aðstæður verði að vera uppi samtímis að í fyrsta lagi standi menn andspænis vandamáli sem allir séu sammála um að hið opinbera þurfi að leysa með einum eða öðrum hætti, í öðru lagi þurfi menn að hafa komið sér saman um ákveðna lausn á vandamálinu og í þriðja lagi þurfi að vera til staðar ákveðnar pólitískar aðstæður, t.d. stjórnarskipti eða ráðherraskipti sem skapi grundvöll til meðferðar málsins.

Kingdon telur að oft komi lausnirnar á dagskrá hjá stjórnmálamönnum áður en menn hafi fundið „vandamál“ sem hentar lausninni. Þá leggja menn sig einfaldlega fram um að skilgreina vel þekkt vandamál upp á nýtt og búa svo um hnútana að skilgreiningin gefi skýra vísbendingu um eina lausn og yfirleitt sé það sú lausn sem mönnum hugnast best og eru oft búnir að gefa sér fyrirfram. Þannig sé skilgreiningin á vandamálinu hápólitískt ferli. Hér byggir Kingdon á rannsóknum bandaríska stjórnmálafræðingsins James G. March sem er þekktastur fyrir rannsóknir sínar á ákvarðanatöku í stofnunum og hegðun einstaklinga og hópa við mismunandi ákvarðanatökuaðstæður.13 March lýsir því í rannsóknum sínum hvernig mönnum hætti til þess við mat á áhættu að ofmeta það vald sem þeir hafa á umhverfinu. Áður en af stað er farið hættir mönnum til að ofmeta áhrif sinna eigin aðgerða, en vanmeta áhrif frá öðrum þáttum svo sem viðbrögðum annarra eða tilviljunum. Gott dæmi um þetta er ef til vill það hvernig starfsmenn Íbúðalánasjóðs létu sér koma á óvart að bankarnir færu út á fasteignalánamarkaðinn í kjölfar breytinganna á skuldabréfaútgáfu sjóðsins á árinu 2004. Þá hafi menn ríkari tilhneigingu til að leita eftir upplýsingum sem staðfesta þeirra eigin skoðun en að afla nýrra upplýsinga, þ.e. menn eru haldnir „staðfestingaráráttu“ (e. confirmation-bias). Þá sýna rannsóknir hans að þótt mjög reyndir einstaklingar standi sig nokkuð vel í aðstæðum sem þeir þekkja vel bendi margt til þess að þeir leitist við að afneita óvissu með því að beina athyglinni meira að því sem þeim finnst líklegra að gerist en því sem þeir telja að muni ekki gerast. Aftur er afstaða starfsmanna Íbúðalánasjóðs og félagsmálaráðherra gott dæmi um þetta. Mjög reyndir einstaklingar hafa ríka tilhneigingu til að líta svo á að það sem muni gerast sé svipað því sem hafi gerst áður og þeir þekkja af eigin reynslu og þá gjarnan nýlegri. Eitthvað áður óþekkt, óvænt eða framandi er fjarstæðukennt í þeirra huga, eitthvað sem kom ekki til greina í þeirra áhættugreiningu.

Eitt af því sem einkenndi ákvarðanirnar sem hér eru til skoðunar var óvissa. Við undirbúning að endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu hjá Íbúðalánasjóði leituðust menn við að taka mið af hugsanlegum viðbrögðum annars vegar lántakenda og hins vegar markaðsaðila á fjármagnsmarkaði. Menn töldu að ógerlegt væri að segja með nokkurri vissu fyrir um viðbrögð þessara aðila. Það fyrirbæri að taka ákvarðanir í ástandi þar sem óvissa er mikil og ástæður hennar margþættar, þ.e. þátttakendur eru margir og ólíkir og með mismunandi hagsmuni, hefur verið þaulrannsakað. Þegar þannig háttar til getur margt farið á annan veg en ætlað var vegna þess að óvissa getur skapað ákveðna stemningu í samfélaginu sem aftur getur komið af stað skriðu atvika og ákvarðana sem ekkert verður ráðið við. Í rannsóknum félagsvísindanna er vísað til slíkra áhrifa sem félagslegra „mekanisma“ (e. social mechanisms).14 Hjarðhegðun er slíkur mekanismi og eru ákvarðanir sem fjárfestar taka með hliðsjón af ákvörðunum annarra fjárfesta en ekki með sjálfstæðum, úthugsuðum skynsemisútreikningum þekkt dæmi um slíkt.15 Annað dæmi er atburðarásin sem fer af stað þegar ákveðnum vendipunkti (e. tipping point) er náð og við það fer skriða af stað (þröskuldsáhrif).16

Fræðimennirnir Baumgartner og Jones hafa í kenningum sínum m.a. byggt á rannsóknum Herbert Simons og James March og sýnt fram á hvernig „flöskuháls athyglinnar“ (e. bottleneck of attention) dregur úr vitsmunalegri getu mannsins til að vinna úr málum og leiðir til þess að menn verða hreinlega að velja að hverju þeir vilja beina athyglinni hverju sinni (e. selective attention). Þegar athygli er af skornum skammti, athyglisspönnin stutt, minnið takmarkað, upplýsingar misvísandi, hraðinn mikill og mál í eðli sínu flókin geta aðstæður orðið til þess að auðvelt sé að beina athygli manna að öðrum málum, málum sem gjarnan höfða til tilfinninga. Þetta kallast á ensku „attention shifting“.17 Við aðstæður sem þessar ræðst niðurstaða mála af því hvernig athygli manna er ráðstafað í ákvörðunartökuferlinu og þá skiptir höfuðmáli hvernig mál eru kynnt eða þau sett fram (e. framed). Orðræðan, sem fylgdi kynningunni á kerfisbreytingunni á Íbúðalánasjóði, var t.d. „að lækka vexti fyrir fólkið í landinu“ og „að gera fólki kleift að eignast eigið húsnæði“. Fyrirbærið „upplýsinga-ofgnótt“ (e. Information overload) leiðir einnig til skömmtunar á athygli. Í þessu sambandi má nefna að þegar frumvarpið um endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs var til meðferðar í þinginu vorið 2004 og við tók innleiðing á þessu flókna og vandasama verkefni inni í stjórnkerfinu, sem m.a. fólst í skuldabréfaskiptunum sem fóru fram um mánaðamótin júní og júlí það ár, var þingheimur allur, stjórnmálin í landinu, fjölmiðlarnir og háskólasamfélagið með hugann við annað mál. Það mál var „fjölmiðlamálið“ svokallaða sem markaði tímamót í íslenskri stjórnmálasögu, þ.e. þegar forseti Íslands synjaði lögum staðfestingar í fyrsta sinni í sögu lýðveldisins . Sú atburðarás, sem þá fór af stað í júní 2004, tók til sín drjúga athygli þingmanna, fjölmiðla og stofnana samfélagsins um það leyti sem skuldabréfaskiptin afdrifaríku fóru fram á vegum Íbúðalánasjóðs. Ítarlega er fjallað um skuldabréfaskiptin í kafla 9.6.

16.1.3 Tíðarandinn og stefnuyfirlýsingar ríkisstjórna 1995, 1999 og 2003

Mikilvægt er að hafa í huga að eitt af því sem einkenndi þær aðstæður þegar ákvarðanir um breytingar á fjármögnun og lánum Íbúðalánasjóðs voru teknar og staðfestar með lögum nr. 57/2004 og lögum nr. 120/2004 var blanda af annars vegar ákveðinni óvissu sem gjarnan fylgir miklum breytingum og hins vegar bjartsýni og miklum væntingum. Stemningin í samfélaginu var bjartsýni, mikil trú á framtíðina og væntingar um áframhaldandi hagvöxt og velgengni voru miklar. Hugurinn í atvinnu- og viðskiptalífinu virtist gefa til kynna að allt væri hægt og að stefnan yrði eingöngu upp á við. Slíkur andi höfðar til kjósenda og því tala stjórnmálamenn hann gjarnan upp. Það er litið á það sem hluta af skyldum stjórnmálamannsins að viðhalda trúnni á framtíð og framfarir. Við þessar aðstæður var litið á varfærni og gagnrýni sem úrtölur. Þegar einstaklingar áttu í hlut gat slíkt verið túlkað sem öfund, en á merkjamáli markaðarins sem veikleikamerki og jafnvel skaðleg skilaboð út á markaðinn. Á þessum árum var fjármálamarkaður að taka sér stöðu sem öflugri gerandi en þekkst hafði í íslenskri hagsögu. Ekki verður fram hjá því litið að þetta voru efnahagslega miklir uppgangstímar. Hagkerfið hafði tekið stakkaskiptum eftir tíunda áratuginn og frekari breytinga var að vænta þar sem íslenskt efnahagslíf var ennþá á hraðri leið út úr hagkerfi gamla tímans á öldum nútímavæðingar, frá ríkisbúskap til markaðsbúskapar.

Í apríl 1995 höfðu Sjálfstæðisflokkurinn og Framsóknarflokkurinn hafið samstarf í ríkisstjórn sem átti eftir að standa óslitið til vorsins 2007. Stefnuyfirlýsing þessarar ríkisstjórnar vorið 1995 boðaði framhald á breytingum innan stjórnkerfis ríkisins sem hafði byrjað með Viðeyjarstjórninni vorið 1991. Við myndun þessarar ríkisstjórnar var samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið hins vegar kominn til sögunnar. Í stefnuyfirlýsingunni kom fram m.a. eftirfarandi:

Að vinna að nýskipan í ríkisrekstri, t.d. með auknum útboðum, sameiningu stofnana, þjónustusamningum, breyttu launakerfi og aukinni ábyrgð stjórnenda. Stefnt verður að meiri hagkvæmni við opinberar framkvæmdir. Unnið verður að því að gera ríkisrekstur einfaldari en um leið skilvirkari. Aðstöðumunur verður jafnaður þar sem ríkið stundar atvinnurekstur í samkeppni við einkaaðila. Arðsemiskröfur verða gerðar til fyrirtækja ríkisins.

Að leggja fram áætlun um verkefni á sviði einkavæðingar sem unnið verður að á kjörtímabilinu. Áhersla verður lögð á að breyta rekstrarformi ríkisviðskiptabanka og fjárfestingarlánasjóða. Það á einnig við um fyrirtæki og stofnanir í eigu ríkisins sem eru í samkeppni við einkaaðila. Unnið verður að sölu ríkisfyrirtækja á kjörtímabilinu í samræmi við ákvarðanir Alþingis.

Þá sagði í þessari stefnuyfirlýsingu um húsnæðismál:

stefnt verður að því að flytja almenna húsnæðislánakerfið frá Húsnæðisstofnun yfir í bankakerfið.“18

Þessi yfirlýsing nýrrar ríkisstjórnar boðaði umfangsmiklar breytingar á stjórnkerfi og stjórnarháttum hins opinbera. Þar á meðal var sala á ríkisfyrirtækjum og undirbúningur að einkavæðingu bankanna. Þá er fjallað um samskipti stjórnvalda og borgaranna og eftirlit og þar segir:

Dregið verði úr skrifræði í samskiptum borgaranna við stjórnvöld og óþarfa laga- og reglugerðaákvæði verða afnumin. Þjónusta ríkisins verði sniðin að nútíma tækni, t.d. með nettengingu þjónustustofnana og pappírslausum tollviðskiptum. Tryggt verður að eftirlitsaðilar íþyngi fyrirtækjum ekki um of með starfsemi sinni.

Eftir kosningarnar í maí 1999 endurnýjaði ríkisstjórn þessara flokka samstarfssamning sinn með stefnuyfirlýsingu við myndun ríkisstjórnarinnar. Yfirlýsingin bar með sér fyrirheit og mikinn metnað sem gaf til kynna hvernig stjórnvöld sáu Ísland fyrir sér í samfélagi þjóðanna. Yfirskrift stefnuyfirlýsingarinnar var „Í fremstu röð á nýrri öld“ og boðaði áframhald á skipulagðri einkavæðingarstefnu ríkisstjórnarinnar og mótun umhverfis þar sem ríkið væri ekki í samkeppni við fyrirtæki í eigu einkaaðila og þar sem dregið yrði úr eftirliti með starfsemi fyrirtækja á markaði. Í stefnuyfirlýsingunni sagði m.a.:

Að halda áfram einkavæðingu ríkisfyrirtækja, einkum þeirra sem eru í samkeppni við fyrirtæki í eigu einkaaðila. Hlutabréf í ríkisbönkunum verði seld með það að markmiði að ná fram hagræðingu á fjármagnsmarkaði en tryggja um leið virka samkeppni á markaðnum til að ná fram ódýrari þjónustu. Við söluna verði þess gætt að ríkið fái hámarksverð fyrir eign sína í bönkunum. Hafinn verði undirbúningur að sölu Landssímans. Við sölu hans verði þess gætt að tryggja góða þjónustu á sem hagstæðustu verði við byggðir landsins og einnig að tryggja virka samkeppni á fjarskiptamarkaði. Stefnumörkun á sviði einkavæðingar fari fram í ráðherranefnd um einkavæðingu en undirbúningur og framkvæmd verkefna á þessu sviði verði í höndum framkvæmdanefndar um einkavæðingu. Áður en sala einstakra ríkisfyrirtækja hefst verði lögð fram í ríkisstjórn áætlun um tímasetningu, fyrirkomulag og ráðstöfun andvirðis af sölu þeirra. Tekjunum verði varið til að greiða niður skuldir ríkissjóðs, til að fjármagna sérstök verkefni í samgöngumálum og til að efla upplýsingasamfélagið.19

Dregið verði úr skrifræði í samskiptum við stjórnvöld og óþarfa laga- og reglugerðaákvæði afnumin. Haldið verði áfram að sníða þjónustu ríkisins að nútíma tækni, t.d. með nettengingu þjónustustofnana og rafrænum viðskiptum. Tryggt verði að eftirlitsaðilar íþyngi fyrirtækjum ekki að óþörfu.

Fjórum árum seinna, í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar þessara sömu flokka eftir kosningarnar 2003, var ekkert lát á þeirri bjartsýni sem einkenndi yfirlýsinguna 1999. Stefnuyfirlýsingin byrjaði á upptalningu sem lýsti sigurgöngu liðinna ára sem hefði verið tími hagvaxtar, vaxandi kaupmáttar með fyrirheitum um áframhaldandi uppbyggingu og ótal tækifærum til aukinnar velmegunar. Yfirlýsingin hófst á þessu orðum:

Undanfarin átta ár hafa einkennst af bjartsýni, framförum og bættum hag þjóðarinnar. Öflugt atvinnulíf hefur lagt grunninn að blómlegu mannlífi og sókn á flestum sviðum þjóðlífsins. Styrk stjórn landsmála hefur leitt af sér lengsta samfellda skeið vaxandi kaupmáttar og hagsældar í Íslandssögunni og tekist hefur að tryggja efnahagslegan stöðugleika. Á grundvelli þessa og í ljósi hins mikla hagvaxtar sem framundan er skapast þjóðinni nú ótal tækifæri til að sækja fram til aukinnar velmegunar og enn betri lífskjara.20

Framsækni og stefnufesta sem boðaði áframhaldandi hagvöxt og velgengni var allsráðandi og skilaboðin út í samfélagið voru skýr:

Að nýta aukið svigrúm ríkissjóðs til að tryggja aukinn kaupmátt þjóðarinnar með markvissum aðgerðum í skattamálum. Á kjörtímabilinu verður m.a. tekjuskattsprósenta á einstaklinga lækkuð um allt að 4%, eignarskattur felldur niður, erfðafjárskattur samræmdur og lækkaður og virðisaukaskattskerfið tekið til endurskoðunar með það í huga að bæta kjör almennings. Enn fremur er ætlunin að auka möguleika almennings á skattfrjálsum viðbótarlífeyrissparnaði. Skattalækkanir verði nánar ákveðnar í tengslum við gerð kjarasamninga.

Að haldið verði áfram endurskipulagningu á húsnæðismarkaði í samræmi við markmið um Íbúðalánasjóð. Lánshlutfall almennra íbúðalána verði hækkað á kjörtímabilinu í áföngum í allt að 90% af verðgildi eigna, að ákveðnu hámarki. Leigumarkaður íbúðarhúsnæðis verði efldur.

Og þá var enn ítrekað áform ríkisstjórnarinnar um aukna samkeppni, útboð á ríkisrekstri og aukið sjálfstæði eftirlitsstofnana sem þó skyldi ekki íþyngja starfsemi fyrirtækja.

Að tryggja að öflug samkeppni ríki á sem flestum sviðum atvinnulífsins til hagsbóta fyrir neytendur. Boðinn verði út rekstur á vegum ríkisstofnana þar sem því verður komið við en jafnframt verði aðgengi og þjónusta tryggð. Sjálfstæði eftirlitsstofnana hins opinbera þarf að vera ótvírætt og tryggja þarf að starfsemi þeirra verði ekki óþarflega íþyngjandi.

Þessi yfirlýsing endurspeglaði ekki aðeins stemninguna sem var í samfélaginu á þessum tíma heldur kynti hún einnig undir miklum væntingum. Stjórnvöld gáfu landsmönnum tilefni til að trúa því að nú væru þeim allir vegir færir. Hver áfangasigur á fætur öðrum sýndi og staðfesti að landinn væri á réttri leið. Miklar tækninýjungar, hraði og áður óþekkt aðgengi að upplýsingum á veraldarvefnum gerði það að verkum að fyrir þá kynslóð, sem var að taka við í athafnalífinu, væri samanburður við liðna tíma markleysa því að nú væri öldin önnur. Þessi hugsunarháttur var alþjóðlegt fyrirbæri og heyra mátti í kauphöllum um allan hinn vestræna heim „this time is different“.21 Nú voru nýir og breyttir tímar.

Þegar svo háttar til skapast gjarnan það sem kallað hefur verið í rannsóknum á atferli fyrirtækja og stofnana staðfestingarárátta (e. success-induced bias)22. Staðfestingarárátta beinist eingöngu að því að sannfærast um áframhaldandi velgengni. Hún lýsir sér í því að velgengni sem stendur yfir í lengri tíma leiðir af sér bjagaða hugsun, þ.e. að menn byrja að trúa því að ekkert geti farið úrskeiðis. Við slíkar aðstæður er fólk líklegra til að útskýra velgengni sína með því að vísa til hæfni sinnar og getu fremur en til heppni. Á sama hátt og líklegt er að það útskýri mistök sín með óheppni en ekki skorti á hæfni eða getu. Viðvarandi velgengni getur skapað oftrú á eigin getu og leitt þannig af sér tilhneigingu til að vanmeta áhættu. Það stuðlar að áhættuhegðun.

16.2 Stjórnsýsluleg staða Íbúðalánasjóðs og breyttir tímar 1995–2003

16.2.1 Breytingar á stjórnsýslu húsnæðismála 1999–2003

Ný lög um húsnæðismál voru samþykkt á Alþingi vorið 1998 þegar þrjú ár voru liðin af kjörtímabilinu. Aðeins nokkrum dögum síðar voru lög um opinbert eftirlit með

fjármálastarfsemi samþykkt og tóku bæði þessi lög gildi á sama tíma, 1. janúar 1999 (sjá nánar um stofnun Fjármálaeftirlitsins í kafla 16.2.7). Þær breytingar sem gerðar voru á lögum um húsnæðismál og hvernig að þeim breytingum var staðið átti síðar eftir að hafa áhrif á stöðu Íbúðalánasjóðs með tilliti til aðhalds og eftirlits. Ekki síst hafði áhrif í þessu tilliti hvernig innleiðing þessara nýju húsnæðislaga og laganna um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi tengdust með formlegum og óformlegum hætti. Þá áttu breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands, ný lög um fjármálafyrirtæki og umhverfi íslenska fjármálamarkaðarins almennt eftir að hafa áhrif á stöðu eftirlitsumhverfis Íbúðalánasjóðs.

Þótt nýju lögin um húsnæðismál kvæðu skýrt á um að Íbúðalánasjóður væri sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins með sérstaka stjórn, þá heyrði stofnunin stjórnarfarslega undir ráðherra. Í þeim skilningi hafði ráðherra veigamiklar heimildir til að hlutast til um málefni stofnunarinnar samkvæmt sérstökum fyrirmælum laga.23

Með nýju lögunum um húsnæðismál frá 1998 færðust stjórnunarheimildir og stefnumótandi ákvarðanavald á sviði húsnæðismála í ríkara mæli frá Alþingi til framkvæmdarvaldsins. Horfið var frá því að Alþingi tilnefndi fulltrúa í stjórn sjóðsins eins og verið hafði. Í þess stað skipaði ráðherra stjórnina. Þannig söfnuðust enn meiri stefnumótandi völd saman á einum stað innan Stjórnarráðsins, þ.e. hjá félagsmálaráðherra, en hann hafði auk þess reglugerðarvaldið eins og verið hafði.

Þegar lögin voru samþykkt á Alþingi 28. maí 1998 var eftirlit annarra stofnana með starfsemi sjóðsins óbreytt frá því sem verið hafði fyrir breytingu, þ.e. eftirlit með útgáfu húsbréfa, fjárhag og starfsemi húsbréfadeildar og viðskiptum með húsbréf á eftirmarkaði var í höndum Bankaeftirlits Seðlabanka Íslands, auk þess sem Seðlabankinn hafði þær skyldur að stuðla að því að jafnvægi ríkti á húsbréfamarkaði og hindra að verulegt misvægi myndaðist á þeim markaði. Þá hafði Ríkisábyrgðasjóður eftirlit með skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs. Íbúðalánasjóður hafði eftir breytinguna áfram lögbundnu félagslegu hlutverki að gegna en með setningu laganna átti í meira mæli að fjármagna húsnæðislán til almennings með húsbréfakerfinu því að Byggingarsjóður ríkisins og Byggingarsjóður verkamanna voru lagðir niður og sameinaðir hinum nýja sjóð. Ríkisendurskoðun og umboðsmaður Alþingis höfðu eftirlitshlutverk gagnvart sjóðnum samkvæmt þeim lögum sem um þessar stofnanir þingsins giltu og því viðlíka eftirlit og þær höfðu með öðrum stofnunum framkvæmdarvaldsins.

Við gildistöku nýju laganna um Íbúðalánasjóð 1. janúar 1999 var eftirlit með starfsemi sjóðsins hins vegar orðið dreifðara. Aðeins nokkrum dögum eftir samþykkt nýju húsnæðislaganna í maí 1998 höfðu, eins og fyrr sagði, ný lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi verið samþykkt.24 Með þessum lögum fluttist eftirlit með starfsemi húsbréfadeildar Íbúðalánasjóðs frá Seðlabanka Íslands til Fjármálaeftirlitsins. Seðlabanki Íslands hafði eftir sem áður þær skyldur samkvæmt lögum nr. 44/1998 að stuðla að því að jafnvægi ríkti á húsbréfamarkaði og hindra að verulegt misvægi myndaðist á þeim markaði.

Þegar svo lögunum um húsnæðismál var breytt árið 2004 með lögum nr. 57/2004 urðu, eins og síðar verður frá greint, aftur nokkrar breytingar á fyrirkomulagi eftirlits frá því sem hafði verið fyrir breytingu. Eftir þessa breytingu fækkaði þeim sem með einum eða öðrum hætti komu að eftirliti með starfsemi Íbúðalánasjóðs. Seðlabanki Íslands, sem á árinu 2004 hafði starfað undir forræði forsætisráðuneytisins frá því í byrjun árs 2000 og samkvæmt nýjum lögum um Seðlabanka Íslands nr.36 frá 2001, hafði eftir þessa breytingu á lögum um húsnæðismál með gildistöku laga nr.57 á árinu 2004 ekki lengur neitt með starfsemi Íbúðalánasjóðs að gera þar sem eftirlit með allri starfsemi Íbúðalánasjóðs færðist alfarið til Fjármálaeftirlitsins. Með breytingunni á lögunum um húsnæðismál nr.57/2004 var fellt út ákvæðið um skyldur Seðlabanka Íslands til að stuðla að því að jafnvægi ríkti á húsbréfamarkaði og að hindra að verulegt misvægi myndaðist á þeim markaði. Þar með hafði Seðlabankinn hvorki beinar lagalegar skyldur gagnvart Íbúðalánasjóði né stjórntæki til að bregðast við og taka á hugsanlegum áhrifum sem starfsemi Íbúðalánasjóðs kynni að hafa á stöðugleika í fjármálakerfinu í heild líkt og hann gat gert gagnvart fjármála-stofnunum sem störfuðu samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki (sjá nánar um þetta síðar í þessum kafla). Ríkisábyrgðasjóður (Lánasýsla ríkisins) hafði eftir sem áður eftirlitshlutverki að gegna þar sem útgáfa fjármögnunarbréfa Íbúðalánasjóðs var enn með ábyrgð ríkisins. Samkvæmt lögunum gengur eftirlitshlutverk félagsmálaráðuneytisins og Fjármálaeftirlitsins lengra en eftirlit Ríkisábyrgðasjóðs þar sem kveðið var á um að félagsmálaráðherra skyldi setja í reglugerð

ákvæði um áhættuviðmið, áhættustýringu, innra eftirlit og viðskipti sjóðsins með verðbréf að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs og Fjármálaeftirlitsins.25

Þannig voru t.d. allar breytingar á áhættustýringarstefnu sjóðsins háðar reglugerðar-heimildum ráðherra og umsögnum Fjármálaeftirlitsins meðan reglugerð ráðherrans um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs gerði aðeins ráð fyrir því að slíkar breytingar yrðu kynntar Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti26, en undir það ráðuneyti falla ríkisábyrgðir og þar með Ríkisábyrgðasjóður.

Breytingar eins og þessar á sviði húsnæðismála þar sem æ meira stefnumótandi ákvarðanavald fluttist til ráðherra var ekki einsdæmi á þessum árum. Svipaða þróun mátti sjá í öðrum málaflokkum, t.d. í heilbrigðismálum þar sem ráðherra gat með heimild í lögum tekið meiriháttar stefnumótandi ákvarðanir sem fólu í raun í sér kerfisbreytingar innan málaflokksins án þess að leita samþykkis þingsins. Í lok tíunda áratugarins og í upphafi nýrrar aldar hafði það form í íslenskri stjórnskipan að ráðherra bæri einn ábyrgð á stjórnarathöfnum öllum á sínu sviði tekið á sig vissa mynd, sem birst hefur í íslenskri ráðherrastjórnsýslu. Formið felst í því að ráðherrar eru nánast einráðir vegna þess að þeir geta tekið ákvarðanir í einstökum málum innan ramma laga án þess að þurfa að leita samþykkis samráðherra í ríkisstjórn. Á það hefur verið bent að hvergi í nágrannaríkjunum hafi verið gengið eins langt í slíku framsali valds til ráðherra eins og á Íslandi, þ.e. að í íslenska þingræðinu geri ráðherrastjórnsýsla ráð fyrir því að ráðherra fari einn með ábyrgð á þeim málaflokki sem undir hann heyrir.27 Frekara framsal valds, eins og lög nr. 44/1998 gera ráð fyrir, felur því í sér að stóraukin stefnumarkandi völd færast á hendur einum ráðherra í ríkisstjórninni.

16.2.2 Breytingar á stjórnsýslu húsnæðismála 1995–2003:
Ný stofnun og breytt staða – Íbúðalánasjóður

Meiriháttar breytingar voru gerðar á stjórnsýslu húsnæðismála með setningu laga nr. 44/1998. Rekja má þessar breytingar og breytingar á umhverfi þeirra til fyrstu stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks vorið 1995. Þar segir í upptalningu um meginmarkmið ríkisstjórnar þessara flokka, m.a. um húsnæðismál:

Stefnt verður að því að flytja almenna húsnæðislánakerfið frá Húsnæðisstofnun yfir í bankakerfið.28

En þar segir líka eins og áður greinir að:

Áhersla verður lögð á að breyta rekstrarformi ríkisviðskiptabanka og fjárfestingarlánasjóða. Það á einnig við um fyrirtæki og stofnanir í eigu ríkisins sem eru í samkeppni við einkaaðila.

Af þessu má ljóst vera að samhliða breytingum á stjórnsýslu Íbúðalánasjóðs var unnið að endurskipulagningu á starfsemi sem var nátengd starfsemi sjóðsins.

Framsóknarflokkurinn hafði alltaf gefið skýrt til kynna að stefna hans væri sú að Íbúðalánasjóður yrði áfram í eigu ríkisins. Þetta má m.a. ráða af ræðu formanns Framsóknarflokksins, Halldórs Ásgrímssonar, sem hann hélt á flokksþingi flokksins í Þjóðleikhúsinu 21. febrúar 2003, en þar sagði formaðurinn orðrétt:

Við framsóknarmenn viljum styðjast áfram öflugan Íbúðalánasjóð. Okkar stefna er að til staðar sé öflug sjálfstæð lánastofnun í eigu ríkisins, Íbúðalánasjóður sem hefur það hlutverk að tryggja landsmönnum jafnræði í húsnæðismálum með því að veita hagkvæm grunnlán til bygginga og kaupa íbúðarhúsnæðis. Íbúðalánasjóður er ekki rekinn með arðsemissjónarmið að markmiði.29

Þessi afstaða framsóknarmanna kom einnig fram í máli félagsmálaráðherra, Páls Péturssonar, þegar hann síðar mælti fyrir frumvarpi til laga um húsnæðismál í þinginu snemma árs 1998. Ljóst var að meðal stjórnarflokkanna tókust á nokkuð andstæð pólitísk sjónarmið um markmið og hlutverk Íbúðalánasjóðs. Sjálfstæðisflokkurinn vildi minnka ríkisábyrgðir í kerfinu, m.a. á bréfum sjóðsins.

Þegar Páll Pétursson tók við embætti félagsmálaráðherra í ríkisstjórn vorið 1995 kom það því í hans hlut að fylgja eftir stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í húsnæðismálum. Undirbúningur virtist fara hægt af stað.

Það var ekki fyrr en 10. janúar 1996 að Páll Pétursson, félagsmálaráðherra, skipaði nefnd til að kanna möguleika á því að draga úr ríkisábyrgð í húsbréfakerfinu og færa starfsemi húsbréfadeildar frá Húsnæðisstofnun til lánastofnana. Í nefndina voru skipaðir Benedikt Árnason hagfræðingur, viðskiptaráðuneyti, Einar K. Guðfinnsson alþingismaður, Ingi Valur Jóhannsson deildarstjóri, félagsmálaráðuneyti, Pétur H. Blöndal alþingismaður, Sigurður E. Guðmundsson, framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar, Yngvi Örn Kristinsson, framkvæmdastjóri peningamálasviðs Seðlabanka Íslands, og Magnús Stefánsson alþingismaður sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar. Sigurður Geirsson, forstöðumaður verðbréfadeildar Húsnæðisstofnunar, starfaði með nefndinni. Í starfi sínu hafði nefndin samráð við Samband íslenskra viðskiptabanka og forráðamenn fasteignasala.30

Nefndin skilað sameiginlegum tillögum og niðurstöðum í skýrslu til félagsmálaráðherra í janúar 1997. Þar lagði nefndin til ýmsar breytingar á starfsháttum og verkaskiptingu milli sjóðsins og annarra lánastofnana og taldi að með því móti mætti draga úr áhættu ríkissjóðs af rekstri húsbréfadeildarinnar. Þar með var niðurstaðan sú að Íbúðalánasjóður yrði áfram í ríkisrekstri og bréf hans með ríkisábyrgð.

Skipun nefndarinnar var eðlilegt framhald af því sem sett var fram í stjórnarsáttmála um Íbúðalánasjóð.

16.2.3 Undirbúningur 1997–1998 að setningu laga nr. 44/1998 um húsnæðismál

Formlegur undirbúningur að gerð frumvarps til nýrra húsnæðislaga hófst ekki fyrr en rúmum tveimur árum eftir kosningar eða 15. október 1997. Þá skipaði félagsmálaráðherra samráðshóp ríkis og sveitarfélaga og nokkru síðar, 22. október 1997, skipaði ráðherrann starfshóp. Í samráðshópinn voru skipaðir Karl Björnsson, bæjarstjóri á Selfossi, Páll R. Magnússon, formaður húsnæðisnefndar Reykjavíkur, Gunnar S. Björnsson, húsasmíðameistari og varaformaður húsnæðismálastjórnar, Steingrímur Ari Arason, aðstoðarmaður fjármálaráðherra, og Árni Gunnarsson, aðstoðarmaður félagsmálaráðherra, sem jafnframt var skipaður formaður samráðshópsins. Í starfshópinn voru skipaðir Hákon Hákonarson, formaður húsnæðismálastjórnar, Gunnar S. Björnsson, húsasmíðameistari og varaformaður húsnæðismálastjórnar, Páll Gunnar Pálsson, deildarstjóri í iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti, Steingrímur Ari Arason, aðstoðarmaður fjármálaráðherra, og Árni Gunnarsson, aðstoðarmaður félagsmálaráðherra, sem jafnframt var skipaður formaður starfshópsins.

Þessi skipan félagsmálaráðherra í nefndir vegna undirbúnings við gerð frumvarpsins vekur athygli. Hér má sjá að mikil skörun er á milli þessara hópa, þ.e. fyrir utan starfsmann beggja hópanna sem var Ingi Valur Jóhannsson, deildarstjóri í félagsmálaráðuneytinu, þá voru Gunnar S. Björnsson, Árni Gunnarsson og Steingrímur Ari Arason í báðum hópunum.31 Þennan starfshóp skipaði ráðherrann til að undirbúa frumvarp um breytt hlutverk og starfsemi Húsnæðisstofnunar ríkisins. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að frumvarpið hafi verið samið sameiginlega af þessum tveimur hópum, þ.e. starfshópnum og samráðshópnum, og í víðtæku samráði við sérfræðinga, embættismenn og stjórnmálamenn.32

Frumvarpið var lagt fram á Alþingi í mars 1998. Meginmarkmið frumvarpsins, eins og segir í greinargerðinni, var m.a. að einfalda og samræma meðferð og lánveitingar til húsnæðismála til lengri tíma litið, stofna sjálfstæðan sjóð, Íbúðalánasjóð, sem ætti að verða fjárhagslega sjálfstæður til framtíðar og standa undir lánveitingum sínum og rekstri með eigin tekjum, sameina Byggingarsjóð ríkisins og Byggingarsjóð verkamanna, loka félagslega eignaríbúðakerfinu í þáverandi mynd og að félagsleg jöfnun við öflun eigin húsnæðis yrði í formi sértækra viðbótarlána og fjárhagsleg aðstoð til einstaklinga færi í gegnum vaxtabótakerfi.33

Markmið gömlu laganna var látið halda sér en orðið „tilgangur“ kom í staðinn fyrir orðið „markmið“ í lagagreininni og hljóðar því svo:

Tilgangur laga þessara er að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.34

Ekki voru gerðar neinar breytingar á þessu meginmarkmiði laganna og því greinilega ætlunin að hafa starfsemi Íbúðalánasjóðs áfram í rekstri ríkisins en þó með öðru sniði.

Frumvarpið gerði ráð fyrir breytingu á stjórnsýslulegri stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins. Ný stofnun, þ.e. Íbúðalánasjóður, var sett á laggirnar á grunni Húsnæðisstofnunar, sem í frumvarpinu var skilgreind sem sjálfstæð ríkisstofnun. Aftur á móti var gert ráð fyrir ákveðnum grundvallarbreytingum á starfsemi stofnunarinnar, því eins og segir um stofnun Íbúðalánasjóðs í greinargerð með frumvarpinu:

er horft til framtíðar um rekstur og fjármögnun nýs húsnæðislánakerfis, sem ætlað er að standa undir eigin lánveitingum og að þátttaka ríkisins verði fyrst og fremst í formi vaxtabóta að því er snertir kaup og byggingu eigin íbúðarhúsnæðis.

Um þetta ákvæði segir nánar í athugasemd við frumvarpið:

Til þess að annast stjórn og framkvæmd húsnæðismála í umboði ráðherra er gert ráð fyrir stofnun Íbúðalánasjóðs, sem verði sjálfstæð ríkisstofnun. Með sjálfstæðri ríkisstofnun er vísað til þeirra almennu reglna sem gilda um samband æðra og lægra stjórnvalds og um heimildir æðra stjórnvalds til afskipta af einstökum málum. Ekki er gert ráð fyrir að félagsmálaráðherra hafi afskipti af starfsemi sjóðsins, nema með setningu stjórnvaldsfyrirmæla. Þrátt fyrir þetta felst þó ekki takmörkun á rétti félagsmálaráðherra sem yfirstjórnanda húsnæðismála til þess að krefja sjóðinn um upplýsingar og gögn um málefni sjóðsins, þar á meðal um einstök mál. Sú staðreynd að sjóðurinn skuli vera ráðgefandi fyrir félagsmálaráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum takmarkast að sjálfsögðu af því sem fram kemur í einstökum greinum frumvarpsins og þeim stjórnvaldsfyrirmælum sem kunna að verða gefin á grundvelli þeirra.

Með þessu stjórnunarfyrirkomulagi er sambandið milli ráðherrans og stofnunarinnar gert formlegra og gegnsærra þar sem gert er ráð fyrir að afskipti ráðherra af starfsemi stofnunarinnar sé framkvæmt í krafti reglugerðarákvæða. Aftur á móti getur það orðalag að kalla stofnunina „sjálfstæða“ verið misvísandi vegna þess að í þessu tilviki hefur ráðherrann miklar stjórnarfarslegar heimildir til að gefa fyrirmæli og jafnvel, eins og segir í 12. gr. laganna, ákveða í reglugerð um innra skipulag stofnunarinnar. Stofnun, sem býr við slíkar heimildir ráðherra, getur vart talist mjög sjálfstæð. Þá segir í athugasemdum við greinina að þrátt fyrir ákvæðið um að til þurfi setningu stjórnvaldsfyrirmæla þá hafi það ekki í för með sér takmörkun á rétti félagsmálaráðherra sem yfirstjórnanda húsnæðismála til þess að krefja sjóðinn um upplýsingar og gögn um málefni sjóðsins, þar á meðal um einstök mál. Hér má því skilja að þrátt fyrir sjálfstæði Íbúðalánasjóðs hafi ráðherrann einnig heimildir til að hafa nokkur bein og/eða óbein afskipti af einstökum málum, hann gat t.d. spurt um einstakar lánveitingar. Íbúðalánasjóður er því dæmi um stofnun sem samkvæmt laganna hljóðan er skilgreind sem sjálfstæð en löggjafinn hefur veitt ráðherranum víðtækar heimildir til að hafa afskipti af starfsemi hennar.35

Allt frá árinu 1957 hafði Alþingi kosið í Húsnæðismálastjórn eftir hverjar kosningar. Samkvæmt lögum nr. 42 frá 1957 36 voru fimm í stjórn stofnunarinnar og voru fjórir þeirra kosnir hlutbundinni kosningu af sameinuðu Alþingi eftir hverjar kosningar og varamenn með sama hætti. Einn var skipaður af ráðherra eftir tilnefningu Landsbanka Íslands. Þá skyldi félagsmálaráðherra skipa stofnuninni framkvæmdastjóra að fengnum tillögum húsnæðismálastjórnar.

Í nýja frumvarpinu var hins vegar lögð til sú breyting á stjórnskipan stofnunarinnar að í stað þess að stjórn stofnunarinnar væri kosin af Alþingi gerði frumvarpið ráð fyrir því að félagsmálaráðherra skipaði stjórn Íbúðalánasjóðs til fjögurra ára án þess þó að geta þess hvað ráðherra skyldi hafa til hliðsjónar við skipan stjórnarmanna. Um þessa breytingu segir orðrétt í athugasemdum við 7. gr. frumvarpsins:

Í samræmi við þá grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar að ráðherra beri stjórnskipulega ábyrgð á þeim málaflokki eða málaflokkum, sem honum eru fengnir samkvæmt lögum, er eðlilegt að hann skipi stjórn Íbúðalánasjóðs.

Um þetta segir áfram í athugasemdum við 7. gr.:

Sé litið yfir þróun löggjafar um afskipti opinberra aðila af húsnæðismálum er ljóst að hún hefur einkennst nokkuð af því hvernig staðið hefur verið að fjármögnun húsnæðislánakerfisins og útdeilingu þeirra fjármuna sem til ráðstöfunar hafa verið hverju sinni. Með því að fela Alþingi afskipti af skipun húsnæðismálastjórnar má segja að í því hafi verið fólgið visst eftirlit með ráðstöfun þeirra fjármuna sem Húsnæðisstofnun voru fengnir til ráðstöfunar. Þegar litið er til þess að með frumvarpinu er stefnt að því að Íbúðalánasjóður verði fjárhagslega sjálfstæður, að fjármunum til húsnæðismála er að miklu leyti aflað með sölu skuldabréfa á almennum markaði og að það er félagsmálaráðherra sem fer með yfirstjórn húsnæðismála í landinu verður ekki séð að sérstök ástæða sé til þess að Alþingi kjósi stjórn Íbúðalánasjóðs með sama hætti og fyrr. Auk þess ber að líta til þess að Íbúðalánasjóður kemur til með að lúta eftirliti þeirra stofnana er undir Alþingi heyra, Ríkisendurskoðunar og eftir atvikum umboðsmanns Alþingis.37

Í þessari röksemdafærslu sem kemur fram í frumvarpinu er ekki minnst á ríkisábyrgðina sem ennþá var á skuldabréfaútgáfu sjóðsins og þar með eftirlitsábyrgð Alþingis með ríkisábyrgðum sem varða fjárlög. Þótt ríkisábyrgðir séu og hafi verið „ósýnilegur“ þáttur á fjárlögum þá eru fjárlög á ábyrgð fjármálaráðherra og þar með ríkisábyrgðir sem færast ekki á fjárlög fyrr en á þær ábyrgðir reynir.

Þá var talið nauðsynlegt með setningu þessara laga að sameina Byggingarsjóð ríkisins og Byggingarsjóð verkamanna til þess að mynda einn sterkan sjóð sem gæti orðið bakhjarl hins nýja húsnæðislánakerfis. Á þessum tíma hafði mikill halli myndast á Byggingarsjóði verkamanna og var hann kominn í þrot og rúmlega það. Ástæðan var sú að ríkið hafði ekki staðið við loforð um framlag í sjóðinn vegna niðurgreiðslu vaxta. Það sem til var í Byggingarsjóði ríkisins á þessum tíma var nokkurn veginn nóg til að jafna upp fyrrgreindan halla á sjóði verkamanna. Með sameiningu sjóðanna í einn sterkari sjóð töldu menn að möguleikar myndu skapast í nýju fjármálaumhverfi að leita eftir hagstæðari fjármögnun viðbótarlána með sölu húsnæðisbréfa á innlendum og erlendum markaði38. Nánar er vikið að þessum breytingum síðar þar sem fjallað er um breytingar á umhverfi fjármálamarkaða (sjá í undirkafla 16.2.6).

Um eftirlit með starfsemi húsbréfadeildar Íbúðalánasjóðs segir í 1. og 2. mgr. 28. gr. frumvarpsins orðrétt:

Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands skal hafa eftirlit með því að starfsemi húsbréfadeildar sé í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim. Um eftirlitið fer eftir ákvæðum laga um Seðlabanka Íslands. Haft skal eftirlit með útgáfu húsbréfa og fjárhag húsbréfadeildar. Skal Íbúðalánasjóður veita bankaeftirlitinu allar þær upplýsingar sem það telur nauðsynlegar. Í þeim mæli sem bankaeftirlitið telur nauðsynlegt til að meta fjárhagsstöðu húsbréfadeildar hefur það rétt til að afla upplýsinga og láta fara fram vettvangsrannsóknir hjá öðrum deildum Íbúðalánasjóðs.

Auk eftirlits með húsbréfadeild skv. 1. mgr. skal bankaeftirlitið hafa eftirlit með viðskiptum með húsbréf á eftirmarkaði á grundvelli laga um verðbréfaviðskipti og laga um verðbréfasjóði. Seðlabanki Íslands skal stuðla að því að jafnvægi ríki á húsbréfamarkaði. Seðlabankinn skal í þeim mæli sem hann telur nauðsynlegt hindra að verulegt misvægi myndist á markaðnum fyrir húsbréf.

Þessi grein í frumvarpinu var höfð óbreytt frá því sem var í lögunum frá 1993, nema að því leyti að í lögunum frá 1993 er vísað til laga nr. 20/1989, um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði.39

Frumvarpið kom nokkuð seint fram í þinginu og því ætlaður lítill tími til meðferðar og umfjöllunar. Umræður í þinginu urðu harðar og langar og snerust að stórum hluta um afdrif félagslega eignaríbúðakerfisins sem frumvarpið gerði ráð fyrir að yrði í raun lagt niður í þáverandi mynd sem eitt af verkefnum Íbúðalánasjóðs. Aftur á móti var ráð fyrir því gert að félagsleg aðstoð sjóðsins yrði færð yfir í vaxtabótakerfið og þar með í hendur fjármálaráðherra sem fór með málaflokk skattkerfisins.

Þá virtist stjórnarandstaðan sjá teikn á lofti sem boðuðu endalok Íbúðalánasjóðs sem ríkisstofnunar. Þetta kom fram í ítrekaðri gagnrýni á það sem stjórnarandstaðan taldi sig sjá í spilunum, þ.e. að sameining Byggingarsjóðs verkamanna og Byggingarsjóðs ríkisins í einn stóran sjóð og stofnun Íbúðalánasjóðs væri skref í átt til einkavæðingar sjóðsins. Í löngu og ítarlegu nefndaráliti minnihlutans kom einnig fram að þar höfðu þingmenn áhyggjur af því mikla valdi sem hér var verið að framselja til ráðherrans. Frumvarpið var samþykkt með 33 atkvæðum stjórnarliða á Alþingi hinn 28. maí 1998 sem lög nr. 44/1998 og skyldu taka gildi þann 1. janúar 1999.

16.2.4 Undirbúningur að stofnun Íbúðalánasjóðs 1998

Í frumvarpinu hafði verið gert ráð fyrir þriggja manna nefnd til þess að annast undirbúning og nauðsynlegar aðgerðir vegna stofnunar Íbúðalánasjóðs og yfirtöku réttinda og skyldna samkvæmt því sem frumvarpið gerði ráð fyrir. Kveðið er á um að félagsmálaráðherra skuli skipa undirbúningsnefnd en í lögunum eru nefndarmennirnir orðnir fimm. Kostnaður við störf nefndarinnar skyldi greiddur úr ríkissjóði. Segir í lögunum að nefndin skuli:

hafa heimild til þess að gera hvers kyns löggerninga, sem eru nauðsynlegir vegna fyrirhugaðrar starfrækslu Íbúðalánasjóðs. Við gildistöku laga þessara skal Íbúðalánasjóður bundinn við þá löggerninga. Ráðherra setur nefndinni erindisbréf.

Í athugasemdum við greinina í frumvarpinu var við það miðað að nefndin skyldi skipuð eigi síðar en 15. maí 1998 og að hún tæki til starfa frá þeim tíma. Markmiðið með þessu var, eins og segir í athugasemdinni:

að gera þá stjórn Íbúðalánasjóðs, er tekur til starfa 1. janúar 1999, betur hæfa til þess að takast á við verkefni sjóðsins.

Lögin gerðu ráð fyrir því að ný stjórn Íbúðalánasjóðs yrði skipuð frá og með 1. janúar 1999.

Hinn 28. maí 1998 skipaði svo félagsmálaráðherra undirbúningsnefnd þá sem kveðið er á um í 55. gr. laganna. Í nefndina skipaði ráðherra Gunnar S. Björnsson, húsasmíðameistara sem formann, Árna Gunnarsson aðstoðarmann sinn, Hákon Hákonarson vélvirkja, Steingrím Ara Arason aðstoðarmann fjármálaráðherra og Kristínu Ástgeirsdóttur, alþingiskonu. Þá varð fyrir valinu sem starfsmaður nefndarinnar Hrólfur Ölvisson sem m.a. hafði verið framkvæmdastjóri Sambands ungra framsóknarmanna og framkvæmdastjóri dagblaðsins Tímans. Þessi nefnd vann að undirbúningi að stofnun Íbúðalánasjóðs samkvæmt erindisbréfi ráðherra sem gefið var út 18. júní 1998. Voru nefndinni falin umtalsverð stjórnunarverkefni, m.a. að auglýsa og ráða framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs, annast um, í samráði við framkvæmdastjóra, að auglýst yrðu laus störf hjá Íbúðalánasjóði og undirbúning að gerð reglugerða og annarra stjórnvaldsfyrirmæla sem Íbúðalánasjóði var upp á lagt að gera tillögur um samkvæmt nýju lögunum og láta félagsmálaráðherra í té umsagnir eftir því sem við átti. Þá skyldi undirbúningsnefndin hafa fullan aðgang að öllum gögnum Húsnæðisstofnunar ríkisins og sjóða sem hún fór með og stjórnendur og starfsmenn stofnunarinnar veita nefndinni alla nauðsynlega aðstoð sem hún óskaði eftir.40

Í júlí 1998 var starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs auglýst laust til umsóknar. Var Guðmundur Bjarnason, þá ráðherra landbúnaðar- og umhverfismála og varaformaður Framsóknarflokksins, ráðinn framkvæmdastjóri sjóðsins. Alls voru 17 umsækjendur um stöðuna41 og var haft eftir Gunnari S. Björnssyni, formanni undirbúningsnefndar Íbúðalánasjóðs, í viðtali við Morgunblaðið:42

að það hafi verið sameiginlegt álit nefndarinnar að ganga til viðræðna við Guðmund Bjarnason þar sem hann hafi þótt hæfastur af þeim sem sóttu um stöðuna.

Í skýrslutöku fyrir nefndinni sagði Gunnar um ástæða þess að Guðmundur hafi verið talinn öðrum hæfari í stöðuna:

staðreyndin er sú að þeir sem sóttu um voru ekki að okkar mati margir sem að höfðu þá þekkingu og þá reynslu sem við töldum okkur þurfa á að halda í þessu starfi þannig að það voru tiltölulega fáir sem að og þar fannst okkur Guðmundur skara svolítið fram úr að því leytinu, hann var búinn að vera í bankastarfsemi og þekkti vel til á fjármálamarkaðnum og var vissulega búinn að vera þingmaður í ákveðinn tíma þannig að hann þekkti líka vel til á þeim markaði sem slíkum og ég held að það hafi verið svona þeir þættir sem að við töldum að sköruðu fram úr af þeim sem að sóttu um.43

Nánar er fjallað um ráðningu Guðmundar Bjarnasonar í 6. kafla rannsóknarskýrslunnar.

Svo sem lögin gerðu ráð fyrir skipaði félagsmálaráðherra í stjórn Íbúðalánasjóðs til fjögurra ára frá 1. janúar 1999. Í stjórnina skipaði ráðherrann Gunnar S. Björnsson sem formann, sem jafnframt hafði verið formaður undirbúningsnefndarinnar. Aðrir í stjórn urðu samkvæmt skipun ráðherrans: Hákon Hákonarson, sem jafnframt varð varaformaður stjórnarinnar en hann hafði líka verið í undirbúningsnefndinni, Árni Gunnarsson, sem var nýhættur sem aðstoðarmaður ráðherrans og einnig í undirbúningsnefndinni, Arnbjörg Sveinsdóttir, alþingiskona Sjálfstæðisflokki, og Kristín Ástgeirsdóttir, alþingiskona utan flokka, sem hafði verið í undirbúningsnefnd. Á þessum tíma var Kristín Ástgeirsdóttir einnig formaður félagsmálanefndar Alþingis, þeirrar nefndar sem fór með eftirlit með málefnum á málasviði félagsmálaráðuneytisins, þar með töldum Íbúðalánasjóði. Eftir kosningarnar vorið 1999 tók Arnbjörg Sveinsdóttir við embætti formanns félagsmálanefndar þingsins og gegndi því embætti samfellt fram að 129. löggjafarþingi sem var aukaþing sem stóð í einn dag eftir kosningarnar í maí 2003. Arnbjörg sat í stjórn Íbúðalánasjóðs fram til ársins 2001 og allan þann tíma var hún jafnframt formaður félagsmálanefndar þingsins.

Fyrirspurn kom til félagsmálaráðherra 12. janúar 1999 frá Guðmundi Árna Stefánssyni varðandi skipun stjórnar vegna þess að ekki var haft samráð við þingflokka stjórnarandstöðunnar um tilnefningar auk þess sem fjórir af fimm stjórnarmönnum voru fulltrúar stjórnarflokkanna.44 Þessari fyrirspurn var ekki svarað. Sjá nánar í kafla 6.

Guðmundur tók ekki við stöðu framkvæmdastjóra fyrr en ráðherradómi hans lauk eftir alþingiskosningar í maí 1999, og gegndi Gunnar S. Björnsson, sem ráðherra hafði skipað formann stjórnar hins nýja Íbúðalánasjóðs, stöðu framkvæmdastjóra sjóðsins samhliða formennsku í stjórn hans fyrstu 4–5 mánuðina eftir stofnun hans.45

Félagsmálaráðherrann, Páll Pétursson, hafði boðað fyrrum framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar, Sigurð E. Guðmundsson, á sinn fund seint á árinu 1997 og í byrjun árs 1998 og gert honum ýmis starfslokatilboð. Við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni sagði Sigurður að sér hefði orðið ljóst að Páll vildi koma að nýjum manni sem væri honum að skapi og gerði ríkisstjórninni auðveldara fyrir að koma á breytingum. Ástæður uppsagnar hafi Páll sagt vera breytingar á starfsemi og hlutverki Húsnæðisstofnunar ríkisins. Sigurður höfðaði hins vegar síðar mál vegna eftirlaunaréttinda sinna á þeirri forsendu að Íbúðalánasjóður gegndi í grundvallaratriðum sama hlutverki og Húsnæðisstofnun ríkisins gerði áður og að starf hans sem framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar hefði verið sambærilegt að eðli, umfangi og ábyrgð starfi framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs. Sigurður vann það mál fyrir Hæstarétti. Þá hafði einum af starfsmönnum Húsnæðisstofnunar með viðskiptafræðimenntun, sem sótt hafði um starf framkvæmdastjóra, verið tjáð að hann fengi ekki stöðuna þar sem til stæði að ráða annan með meiri menntun46 (nánar er fjallað um þennan þátt í undirkafla 6.4.5.3).

Í þeirri atburðarás, sem tekur við eftir samþykkt laganna í þinginu vorið 1998, má sjá dæmi um það svigrúm sem ráðherrar geta haft innan ramma laga og hvernig þeir geta farið með það vald til að koma fram sinni eigin stefnu og áherslum án þess að löggjafinn komi þar nærri. Hér reynir á traust umbjóðandans, þ.e. Alþingis, á ráðherranum, þ.e. að Alþingi geti treyst því að ráðherra vinni í anda laganna og þjóni þeim hagsmunum og þeirri stefnu sem lögunum er ætlað að þjóna.

16.2.5 Samantekt: Stefnumótandi ákvörðunarvald ráðherra aukið með lögum nr. 44/1998

Lögin gerðu ekki ráð fyrir breytingum á meginmarkmiði löggjafarinnar. Markmið laganna fól áfram í sér jafnréttis- og velferðarsjónarmið og því átti áfram að vinna að félagslegum markmiðum með starfsemi Íbúðalánasjóðs. Sjóðurinn átti aftur á móti að vera fjárhagslega sjálfbær og því átti að fjármagna stærri hluta húsnæðislána á fjármálamarkaði en áður hafði verið. Eftir sem áður var ætlunin að hafa starfsemi Íbúðalánasjóðs áfram í rekstri ríkisins. Í ljósi breytinga sem voru að verða á starfsemi fjármálamarkaða átti þessi útfærsla á starfsemi sjóðsins eftir að hafa áhrif á stöðu sjóðsins með tilliti til eftirlits. Nánar er fjallað um það síðar.

Eins og fram hefur komið fór undirbúningur frumvarpsins fram í víðtæku samráði. Ákvörðunum um það hvaða ábendingar og upplýsingar úr því samráði voru teknar til greina og þar með hvaða tillögur enduðu á borði ráðherrans var komið í skipulagðan farveg.

Þegar grannt er skoðað þá voru þrír einstaklingar sem unnu mjög náið með ráðherranum að undirbúningi nýrrar stofnunar og fylgdu málinu eftir allt frá upphafi til enda. Þeir voru í starfshópi við undirbúning frumvarpsins, undirbúningsnefnd að stofnun Íbúðalánasjóðs og síðan skipaðir í stjórn stofnunarinnar. Þetta voru: Árni Gunnarsson, Gunnar S. Björnsson og Hákon Hákonarson. Tveir hinir síðastnefndu sátu í stjórn Húsnæðisstofnunar. Gunnar skipaður af Sjálfstæðisflokki og Hákon af Framsóknarflokki. Rétt er að taka fram að það getur verið mikill kostur að hafa samfellu í slíku starfi og því þarf ekki að vera óeðlilegt að sömu aðilar komi að öllum þáttum. Athygli vekur hér að enginn úr þessum þriggja manna hópi var embættismaður úr ráðuneyti ráðherrans eða sérfræðingur innan stjórnsýslunnar.

Þótt mikið hafi verið úr því gert að þessi nýja stofnun væri „sjálfstæð“ eins og kveðið er á um í lögunum átti eftir að koma í ljós að hér voru í raun mjög misvísandi skilaboð á ferðinni. Nýju lögin veittu ráðherranum miklar stjórnarfarslegar heimildir til að gefa fyrirmæli og vera með bein eða óbein afskipti af starfsemi sjóðsins. Íbúðalánasjóður er því dæmi um stofnun sem samkvæmt laganna hljóðan er skilgreind sem sjálfstæð stofnun sem heyri undir félagsmálaráðherra. Ráðherranum eru hins vegar veittar svo víðtækar reglugerðarheimildir að hann var í raun kominn í þá aðstöðu að geta gert það sem honum þóknaðist án eftirlits þingsins. Þessi aðstaða ráðherrans helgaðist ekki hvað síst af því að hann gat valið sér þá fulltrúa sem honum einum þóknaðist til að sitja í þeim ráðum, nefndum og síðar stjórn sem mörkuðu hinni nýju stofnun stjórnunarlega umgjörð og samfelldan farveg fyrirmæla og eftirfylgni af hendi þessara fulltrúa ráðherrans sem þáðu þóknun sína samkvæmt ákvörðun hans. Rannsóknarnefndin hefur ekki óyggjandi upplýsingar um hvort félagsmálaráðherra hafi haft beinni afskipti af Íbúðalánasjóði en forverar hans en í einni skýrslutöku kom það þó fram.47

Um verkefni stjórnar sjóðsins er getið í lögunum. Auk þess bar stjórninni að vinna samkvæmt fyrirmælum ráðherra eins og þau voru kynnt í reglugerðum ráðherra um starfsemi sjóðsins. Þessi fyrirmæli ráðherra voru flest annaðhvort reglugerðarákvæði sem samin voru af stjórninni sjálfri og samþykkt af ráðherra eða þau höfðu fengið umsagnir stjórnar sjóðsins áður en reglugerðin var gefin út. Ekkert er því til fyrirstöðu að í stjórn veljist hæft fólk sem tekur frumkvæði að umbótum og þrýstir á ráðherra að setja til þess viðeigandi reglugerðir. Staða stjórnar, eins og henni hefur verið lýst hér, býður hins vegar upp á það að ráðherrann freistist til að líta á hana sem eigið stjórntæki til að framkvæma og fylgja eftir lögum svo og ákvörðunum og forgangsmálum ráðherrans hverju sinni rétt eins og ráðuneyti gera almennt. Stjórn sjóðsins kom með svo beinum hætti að daglegri stjórn og einstökum ákvörðunum um starfsemi og skipulag sjóðsins að um eftirlitshlutverk í eiginlegri merkingu eftirlits var ekki að ræða heldur eftirfylgni þar sem gengið var eftir því við framkvæmdastjóra og aðra starfsmenn sjóðsins að ákvarðanir stjórnar og ráðherra gengju eftir. Hér var í gildi boðvald ráðherrans (e. command and control), en ekki stýring (e. governance) eins og gera hefði mátt ráð fyrir þegar þeirri nálgun er beitt að láta stofnanir vera sjálfstæðar með sérstaka stjórn. Fulltrúar í stjórninni sem jafnframt voru þingmenn voru því að koma beint að framkvæmd og stjórn verkefna innan framkvæmdarvaldsins en strangt til tekið ekki að fara með eftirlit með sjóðnum fyrir hönd löggjafans. Þarna voru skilin milli stjórnunar og eftirlits orðin óljós eða ekki til staðar. Það að Gunnar S. Björnsson stjórnarformaður starfaði jafnframt sem framkvæmdastjóri fyrstu mánuðina meðan beðið var eftir framkvæmdastjóranum, Guðmundi Bjarnasyni, ber einnig vott um þetta.

Á þessum tíma var íslenska stjórnkerfið að undirgangast miklar breytingar með nýskipan í ríkisrekstri enda hluti af stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Þarna var verið að hverfa frá því fyrirkomulagi að hafa stjórnir við stofnanir hins opinbera eða hlutverki þeirra breytt í þá veru að skerpa á eftirlitshlutverki stjórna um leið og sjálfstæði stofnana var aukið. Þessar breytingar á stjórnarháttum hins opinbera voru liður í nútímavæðingu stjórnsýslunnar og að mestu á forræði fjármálaráðuneytisins48 eða forsætisráðuneytisins49. Svo virðist sem þessum hugmyndum hafi ekki verið fylgt jafnt eftir hjá ráðuneytunum innan stjórnarráðsins. Margt bendir til þess að í framkvæmd hafi stjórnarhættir á þessum tíma einkennst af því að skilin milli framkvæmdar og eftirlits hafi ekki alltaf verið jafn skýr og nýjar hugmyndir um aðhald og eftirlit gerðu ráð fyrir. Í tilfelli Íbúðalánasjóðs komu slíkir stjórnarhættir t.d. aftur vel í ljós síðar þegar stjórnarformaður sjóðsins, Gunnar S. Björnsson, sat flesta fundi fjármálanefndar sjóðsins á árunum 2003 og 2004, en fjármálanefnd var þá sett saman af einstaka yfirmönnum innan sjóðsins til að fara með það hlutverk að gera allar tillögur til stjórnar um fjármálahreyfingar og annað sem snerti fjármál sjóðsins.50 Formaður stjórnarinnar var þannig kominn í þá stöðu að leggja fyrir stjórnina tillögur sem hann sjálfur tók þátt í að móta innan stofnunarinnar og samþykkja síðan þessar tillögur hinum megin við borðið. Þetta er ekki eftirlit heldur eftirfylgni þar sem ákvörðunum er fylgt fast eftir með beinni þátttöku þess fulltrúa sem vinnur sem framlengdur armur ráðherrans.

Það stjórnunarfyrirkomulag sem hér var komið á fól í sér hættu á umboðsvanda eða það sem vísað er til sem umboðstaps51 í kenningunni um framsal og ábyrgð, þ.e. umboðskenningunni sem rædd var hér að framan. Hvorki ráðuneyti né stjórn Íbúðalánasjóðs höfðu eftirlit með starfsemi sjóðsins í þeirri merkingu sem flokkast gat undir ytra aðhald og eftirlit með starfseminni, þ.e. eftirlit af þeirri gerð þar sem þess má vænta að aðvörunarbjöllur hringi áður en ákvarðanir eru teknar. Í fyrsta lagi virtist ráðuneytið þvert á móti hafa lítið með Íbúðalánasjóð að gera enda fór sérstök stjórn fyrir stofnuninni. Í öðru lagi má segja að í þessu ferli sem hér var lýst hafi skilin milli félagsmálaráðherra annars vegar og stjórnar Íbúðalánasjóðs hins vegar verið í stjórnunarlegum skilningi horfin. Þar sem í hlut átti Íbúðalánasjóður, sem áfram starfaði með ríkisábyrgð sem heyrði undir fjármálaráðuneytið, þá bar þetta fyrirkomulag í sér hættu á freistnivanda,52 þ.e. þá hættu að ákvarðanir í málefnum sjóðsins tækju ekki mið af almannahag til lengri tíma heldur sérhagsmunum vegna þess að stjórn og ráðuneyti voru ekki í hlutverki eftirlitsaðila.

Í ljósi þessara stjórnarhátta og augljósra pólitískra tengsla má segja að ráðning Guðmundar Bjarnasonar í starf framkvæmdastjóra hafi lítið átt skylt við faglega ráðningu. Þessi ákvörðun undirbúningsnefndar, þar sem hver og einn nefndarmaður átti framtíðarskipun í stjórn Íbúðalánasjóðs undir ráðherra, stenst ekki þá kröfu um trúverðugleika sem gera verður til ráðninga í æðstu stöður og embætti hins opinbera. Ráðning af þessu tagi flokkast undir pólitíska ráðningu vegna þess að hún ber öll merki þess. Pólitískar ráðningar gera stjórnsýsluna pólitískari og því pólitískari sem stjórnsýslan er því meiri er hætta á ógegnsæi í vinnubrögðum og óljósri ábyrgð.53 Sjá einnig rammagrein um hið strategíska líkan pólitískra ráðninga í undirkafla 6.5.2.1.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar fyrir kjörtímabilið 1999–2003 er ekkert að finna sem beinlínis miðast við endurskipulagningu á starfsemi eða stjórnskipulagi húsnæðismála. Engar breytingar með áhrif á stöðu Íbúðalánasjóðs þar að lútandi voru því gerðar á lögunum á þessu kjörtímabili. Á kjörtímabilinu var hins vegar unnið að stofnsetningu og breytingum á starfsemi Íbúðalánasjóðs til samræmis við það sem lög nr. 44/1998 gerðu ráð fyrir og undirbúningsnefndinni og síðar stjórn sjóðsins var upp á lagt samkvæmt erindisbréfi ráðherra. Nánar er fjallað um stofnsetningu sjóðsins, innleiðingu laga og ákvarðana ráðherra og stjórnar á þessu kjörtímabili annarsstaðar í þessum kafla.

Aftur á móti ríkir í stefnuyfirlýsingum ríkisstjórnarinnar mikil bjartsýni og boðað var aukið frelsi á mörkuðum og í viðskiptum og áform um að ríkið myndi draga sig út úr samkeppni við fyrirtæki í eigu einkaaðila. Að sama skapi var boðað að dregið yrði úr skrifræði í samskiptum við borgarana og tryggt að eftirlitsaðilar íþyngdu ekki fyrirtækjum um of.

16.2.6 Breytingar í umhverfi íslenska fjármálamarkaðarins og þar með Íbúðalánasjóðs 1995–2003

Þær breytingar sem gerðar voru á stjórnsýslu húsnæðismála á tíunda áratugnum áttu sér ekki stað í tómarúmi. Samhliða undirbúningi og innleiðingu þessara breytinga á stjórnsýslu húsnæðismála var unnið að umtalsverðum breytingum á stjórnsýslu og lagaumhverfi fyrirtækja og stofnana sem stunduðu fjármálastarfsemi. Þessar breytingar voru ekkert séríslenskt fyrirbæri heldur hluti af alþjóðlegri þróun og einkenni aukinnar alþjóðavæðingar á síðasta áratug 20. aldar og í upphafi þessarar aldar. Ísland hafði um árabil verið langt á eftir nágrannalöndunum í þessum efnum en var nú að feta sig hratt út úr ríkisafskiptum og höftum til aukinnar markaðsvæðingar og viðskiptafrelsis. Mikil þróun hafði verið á fjármálamörkuðum á Íslandi allt frá stofnun Verðbréfaþings Íslands árið 1985. Þessari þróun var fram haldið með þeim breytingum sem tóku við í kjölfar aðildar Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu og fólu í sér fjórfrelsið svokallaða, þ.e. frjálst flæði fjármagns, vinnuafls, vöru og þjónustu. Þá hafði Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn verið fylgjandi óheftum fjármagnsflutningum og hóf hann að hvetja sérstaklega til frjálsra fjármagnsflutninga á tíunda áratug síðustu aldar. Það var þó undir stjórnvöldum í hverju landi komið hvort og þá að hve miklu leyti farið var að ráðum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í þessum efnum eða ekki.

Stefnuyfirlýsingar ríkisstjórna Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks, sem myndaðar voru árin 1995, 1999 og 2003, báru allar merki þess að í garð voru gengnir miklir umbrotatímar í viðskipta- og efnahagslífinu. Þessar ríkisstjórnir höfðu allar á stefnuskrá sinni að stuðla að efnahagslegum stöðugleika og jafnvægi í ríkisfjármálum jafnframt því að ráðast í mikla uppstokkun og endurskipulagningu á íslenska stjórnkerfinu sem óhjákvæmilega fylgdu alþjóðavæðingunni.

Eins og stefnuyfirlýsingin 1995 gaf til kynna voru framundan á því kjörtímabili áform um breytingar á rekstrarformi ríkisbanka og fjárfestingarlánasjóða, breytingar sem einnig áttu að ná til fyrirtækja og stofnana í eigu ríkisins sem voru í samkeppni við einkaaðila. Samhliða þessum breytingum var lögð á það áhersla að regluverk og eftirlit skyldi endurskoðað með það fyrir augum að íþyngja ekki atvinnustarfsemi í landinu. Þá var stefnt að því á tímabilinu að leggja fram áætlun um verkefni á sviði einkavæðingar og sölu ríkisfyrirtækja. Þá segir í stefnuyfirlýsingunni að markmið ríkisstjórnarinnar skuli vera:

Að vinna að frekari erlendri fjárfestingu í atvinnulífinu. Markaðsstarfsemi verður efld með því að styrkja starfsemi Útflutningsráðs, Ferðamálaráðs og Markaðsskrifstofu iðnaðarráðuneytisins og Landsvirkjunar. Utanríkisþjónustan mun leggja meiri áherslu á að kynna möguleika erlendra fjárfesta hérlendis. Unnið verður áfram að undirbúningi orkufreks iðnaðar. Lög um erlenda fjárfestingu verða endurskoðuð í því skyni að laða að erlent fjármagn.54

Til að auðvelda viðskipti með íslensk verðbréf þurfti að koma eignarskráningu og útgáfu verðbréfa af pappír og á rafrænt form. Sú breyting verður að teljast eðlileg þróun og liður í nútímavæðingu íslenska hagkerfisins. Um endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs er fjallað nánar í kafla 9 og einnig síðar í þessum kafla að svo miklu leyti sem sú breyting hafði áhrif á stöðu Íbúðalánasjóðs.

Frumvarp um rafræna eignarskráningu verðbréfa var lagt fyrir Alþingi 14. október 1997 og samþykkt þaðan sem lög nr. 131/1997 hinn 15. desember 1997. Lögin tóku gildi 1. janúar 1998. Þá var frumvarp, sem miðaði að því að setja almenna umgjörð um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, samþykkt á Alþingi 20. desember 1997 sem lög nr. 129/1997 og tóku flest ákvæði þeirra gildi 1. júlí 1998. Lífeyrissjóðirnir voru stærstu kaupendur á skuldabréfum Íbúðalánasjóðs. Hrein eign lífeyrissjóða til greiðslu lífeyris hafði á þessum tíma verið áætluð rúm 60% af vergri landsframleiðslu (VLF) og var áætlað að uppsöfnun fjár héldi áfram hjá lífeyrissjóðunum til ársins 2040 og samsvaraði þá a.m.k. 150% af VLF.55

Einkavæðing ríkisbankanna hófst í reynd á árinu 1998 en þeim og fleiri ríkisfyrirtækjum hafði verið breytt í hlutafélög á kjörtímabilinu sem þá var að ljúka. Ítarlega var um áhrif einkavæðingarinnar fjallað í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um fall bankanna. Einkavæðingarferli íslensku bankanna var í gangi á sama tíma og Íbúðalánasjóður var í sínu endurskipulagningarferli. Íbúðalánasjóður naut þeirrar sérstöðu að starfa með ríkisábyrgð og veitti viðskiptavinum sínum lán án milligöngu viðskiptabanka eða sparisjóða.

Með innkomu nýrra einkabanka í íslenskt fjármála- og viðskiptalíf hófst hörð samkeppni á þessum markaði. Nýju bankarnir kepptu um viðskiptavini á þeim hluta fasteignalánamarkaðarins sem stóð út af þegar lánum Íbúðalánasjóðs sleppti, þ.e. á bilinu frá um það bil 65–75% upp að 100% af verði íbúðarhúsnæðis en með ótryggari veð. Um þetta er fjallað nánar í kafla 9.9. Eins og skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis hefur sýnt þá hefði víða mátt draga lærdóm af því hvað ber að varast þegar bankar eru einkavæddir.

En það var fleira sem kom inn í íslenskt samfélag en nýir einkareknir viðskiptabankar sem kepptust um viðskiptavini. Bankarnir settu allir upp greininga- og spádeildir og enginn skortur virtist á upplýsingum um stöðu og horfur í efnahagslífinu þrátt fyrir að Þjóðhagsstofnun hefði verið lögð niður um mitt ár 2002.56 Um þróun og horfur efnahagsmála fjölluðu t.d. Efnahagsfregnir KB banka á seinni helmingi ársins 2003 með spá fyrir 2004 og 200557 (sjá í rammagrein 16.2).

Nýju bankarnir áttu eftir að verða áhrifamikið afl við mótun fjármálakerfisins og þess umhverfis sem Íbúðalánasjóður starfaði innan.

Í stuttu máli: Um leið og ytra viðskipta- og starfsumhverfi Íbúðalánasjóðs var á fleygiferð og tók miklum breytingum fjölgaði þeim óvissuþáttum sem taka þurfti tillit til við ákvarðanatöku og eftirlit með starfsemi Íbúðalánasjóðs. Á meðan urðu engar breytingar á stjórnsýslulegri stöðu Íbúðalánasjóðs og aðkoma Alþingis að eftirliti með starfsemi sjóðsins hafði í raun veikst í kjölfar setningar laga nr. 44/1998.

Á árunum 1999–2003 voru þrjár lagasetningar sem öðru fremur mörkuðu þáttaskil í þróun íslenska fjármálakerfisins með áhrif á stöðu og framvindu mála hjá Íbúðalánasjóði. Þetta eru lög nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, lög nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, og lög nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.

16.2.7 Lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sem tóku gildi í janúar 1999

Undirbúningur að endurskipulagningu og sameiningu á opinberu eftirliti með fjármálastarfsemi hófst í iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu í maí 1996. Þá skipaði iðnaðar- og viðskiptaráðherra, Finnur Ingólfsson, nefnd um endurskoðun eftirlits með fjármálastarfsemi.58 Nefndin sem vann að endurskoðun á opinberu eftirliti með fjármálastarfsemi skilaði skýrslu með bréfi dags. 19. desember 1997. Í kjölfar þess var frumvarp að lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi lagt fram í þinginu 13. mars 1998 eða tíu dögum eftir að frumvarpið um húsnæðismál kom fram á Alþingi. Frumvarpið um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi varð síðan að lögum nr. 87 5. júní 1998.

Lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og ný lög um húsnæðismál voru samþykkt frá Alþingi með aðeins nokkurra daga millibili og tóku bæði lögin gildi 1. janúar 1999. Það, sem tengir aðdraganda og undirbúning þessara laga saman og varðar Íbúðalánasjóð, er í fyrsta lagi að við gildistöku þeirra fluttist það eftirlit sem Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hafði með Húsbréfadeild Íbúðalánasjóðs til Fjármálaeftirlitsins 1. janúar 1999. Í öðru lagi kemur Páll Gunnar Pálsson við sögu við undirbúning beggja þessara laga. Páll Gunnar Pálsson var síðan ráðinn forstjóri Fjármálaeftirlitsins og hóf störf 1. janúar 1999.

Lögin um eftirlit með fjármálastarfsemi kváðu á um stofnun Fjármálaeftirlitsins sem skyldi vera ríkisstofnun með sérstakri stjórn og heyra undir iðnaðar- og viðskiptaráðherra. Þriggja manna stjórn Fjármálaeftirlitsins skyldi skipuð af iðnaðar- og viðskiptaráðherra til fjögurra ára í senn og skyldi einn skipaður eftir tilnefningu frá Seðlabanka Íslands. Hlutverk stjórnar var m.a. að ráða forstjóra, móta áherslur og fylgjast með starfsemi og rekstri Fjármálaeftirlitsins. Eiríkur Guðnason, einn af bankastjórum Seðlabankans, var skipaður í nýja stjórn Fjármálaeftirlitsins. Í tölvuskeyti frá Þór Saari til rannsóknarnefndarinnar 30. maí 2013 segir hann frá samtali sem átti sér stað að viðstöddum nokkrum starfsmönnum Seðlabankans í matsal hans um það leyti sem verið var að setja hina nýju stofnun, Fjármálaeftirlitið, á laggirnar. Þór var þá starfsmaður Seðlabankans. Í skeytinu segir orðrétt:

Eiríkur tjáði okkur frá að daginn áður hafi hann verið skipaður í stjórn hins nýja Fjármálaeftirlits sem var að taka til starfa við sameiningu Bankaeftirlitsins sem hafði áður verið innan Seðlabankans og Tryggingaeftirlitsins. Við óskuðum honum til hamingju með skipunina og að það gætu verið spennandi tímar framundan með svona nýja stofnun. Eiríkur þakkaði fyrir og sagði svo þessi orð sem enn hafa ekki liðið mér úr minni. „Það sérkennilega er að skipunin var háð því skilyrði að ég væri sammála því að ráða son félagsmálaráðherra sem forstjóra stofnunarinnar.“59

Ef þetta er rétt, þ.e. að Eiríkur hafi verið skipaður eftir að hann samþykkti hver yrði forstjóri, þá liggur í augum uppi að það var ekki stjórn Fjármálaeftirlitsins sem mat hæfi umsækjenda um stöðu forstjóra hinnar nýju stofnunar og réð þann hæfasta. Sá sem skipaði stjórnina var sjálfur búinn að ákveða það. Hér vakna einnig spurningar um hæfi í tvennum skilningi þess orðs. Annars vegar í merkingunni hæfi þar sem spurningin er um hæfi þess sem ráðinn var til að gegna starfinu, hins vegar í merkingunni viðeigandi sem beinist að ráðningarákvörðuninni sjálfri. Þannig má ef til vill segja að þessi ráðning hafi getað verið tæknilega rétt, þ.e. að rétt og faglega hafi verið að ráðningarferlinu staðið og öllum hæfnisskilyrðum þess er ráðinn var hafi verið fullnægt. En óhætt er að segja að í þessu tilfelli var ákvörðun um þessa ráðningu ekki við hæfi í þeirri merkingu að ákvörðunin var ekki viðeigandi. Þessi ákvörðun var óviðeigandi vegna þess trúverðugleika sem þarf að ríkja við ráðningar í áhrifa- og ábyrgðarstöður hins opinbera almennt. Þá var þessi ákvörðun sérstaklega óviðeigandi vegna þess að trúverðugleiki er fjöregg eftirlitsstofnana sem eiga að sinna eftirlitshlutverki sínu óháðar pólitískum áhrifum. Oft þarf lítið til að spurningar vakni um trúverðugleika eftirlits. Efasemdir um trúverðugleika eftirlits veikja stöðu eftirlits sem aftur getur vakið upp spurningar um lögmæti eftirlitsins.

16.2.8 Ný lög um Seðlabanka Íslands í maí 2001

Með nýjum lögum um Seðlabanka Íslands frá 2001 verða tímamót í sögu íslenska hagkerfisins og þróun fjármálamarkaða sem áttu eftir að hafa veruleg áhrif á stöðu Íbúðalánasjóðs.

Í desember 2000 skipaði forsætisráðherra nefnd til þess að semja frumvarp til laga um Seðlabanka Íslands.60 Í erindisbréfi nefndarinnar sagði m.a. að gildandi lög um Seðlabankann væru að stofni til frá árinu 1986. Frá þeim tíma hefðu orðið miklar breytingar á íslenskum og alþjóðlegum fjármálamarkaði. Því væri nauðsynlegt að laga löggjöf um Seðlabankann að breyttum aðstæðum.

Með frumvarpinu var gert ráð fyrir að starfsemi Seðlabanka Íslands yrði gerð sjálfstæðari en áður. Þannig skyldi starfsemi bankans beinast að peningastjórnun og sjálfstæði hans gera honum kleift að vinna með markvissari hætti að því hlutverki sínu. Starfsemi Seðlabankans fengi skýrt markmið um að tryggja stöðugt verðlag (verðbólgumarkmið). Ráðherra kæmi að skilgreiningu markmiðsins en bankinn hefði fullt sjálfstæði í ákvörðunum um það hvernig því markmiði yrði náð og hefði því á að skipa stjórntækjum sem nauðsynleg væru til þeirra hluta.

Frumvarpið var lagt fyrir Alþingi 4. apríl 2001 og var samþykkt sem lög 18. maí sama ár. Með gildistöku laganna voru bankanum veittar margs konar heimildir til að búa sér til tilhlýðileg stjórntæki og var tekin upp sambærilegt meginmarkmið í peningastefnumálum og var að finna annars staðar í Evrópu, þ.e. eins og sagði í 3. gr. laganna:

Meginmarkmið Seðlabanka Íslands er að stuðla að stöðugu verðlagi. Með samþykki forsætisráðherra er Seðlabankanum heimilt að lýsa yfir tölulegu markmiði um verðbólgu.

Seðlabankinn skal stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum, enda telji hann það ekki ganga gegn meginmarkmiði sínu skv. 1. mgr.61

Líkt og aðrir seðlabankar í Evrópu hafði Seðlabanki Íslands nú veigamiklu hagstjórnar-hlutverki að gegna og hliðstæðar kröfur voru gerðar til hans og gerðar voru til annarra seðlabanka um gagnsæi og fagleg vinnubrögð við mótun og framkvæmd stefnunnar í peningamálum. Bankanum var veitt sjálfstæði til þess að beita tækjum sínum til þess að ná meginmarkmiði laganna og fjárhagslegt sjálfstæði hans aukið með því að loka fyrir möguleika ríkissjóðs á fjármögnun í Seðlabankanum.62

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafði frá 1998 eindregið hvatt aðildarlöndin til að taka upp staðfestar reglur um gegnsæi í peningamálum. Stjórnarflokkarnir höfðu samið um það 1999 að flytja Seðlabankann undir forsætisráðuneytið. Þegar þessi nýju lög um Seðlabankann tóku gildi árið 2001 var bankanum þar með falið að stýra vöxtum og vinna að því að ná niður verðbólgu. Peningastefnunni var breytt og í stað fastgengisstefnu var tekið upp verðbólgumarkmið og gengi krónunnar leyft að ráðast á markaði.

Nokkrum mánuðum eftir gildistöku laganna ritaði prófessor Joseph Stiglitz grein í ritröð Seðlabankans um fyrirkomulag peninga- og gengismála í litlu, opnu hagkerfi þar sem hann tók Ísland sem dæmi. Um þetta er fjallað ítarlega í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.63 Stiglitz vakti í greininni athygli á þeirri hættu sem litlum, opnum hagkerfum stafaði af frelsi til fjármagnsflutninga og vaxandi umfangi þeirra. Hann fjallaði um hagstjórnaraðgerðir sem ætlað er að vega á móti þessari hættu með sérstakri áherslu á Ísland. Þar taldi Stiglitz að þörf væri á því að beita sköttum og regluverki, þar á meðal reglum um fjármálageirann og um upplýsingaskyldu, til þess að draga úr líkum á fjármálakreppu. Þannig mætti draga úr neikvæðum áhrifum af flæði skammtímafjármagns sem hefði leikið lykilhlutverk í nýlegum fjármálakreppum. Hann taldi að rökstyðja mætti verðstýringu og varúðarreglur um bankastarfsemi (e. prudential banking regulation). Stiglitz hafði efasemdir um réttmæti þess viðhorfs, sem var nokkuð útbreitt á fjármálamörkuðum, að best væri að markaðirnir sæju að mestu leyti um að setja sér reglur og að þeir leituðu alltaf aftur í jafnvægi. Hann taldi einnig að það hefði sýnt sig að forsendan um að markaðir hegðuðu sér ávallt á skynsamlegan hátt væri vafasöm.

Meginboðskapurinn í grein Stiglitz er að flæði skammtímafjármagns, sem er mjög kvikt fjármagn, geti leitt til sveiflna í hagkerfinu sem komi misjafnlega niður á einstökum fyrirtækjum og geirum samfélagsins. Ef skilyrði í landinu breyttust geti flæði skammtímafjármagns snúist skyndilega, leitað hratt út úr landinu og gæti þannig valdið miklum skaða. Flæði skammtímafjármagns felur því í sér ytri áhrif og því er um markaðsbrest að ræða og þar af leiðandi ber ríkið ábyrgð á því að draga úr þessum kostnaði.64

Þetta var sérfræðingum Seðlabankans ljóst eins og síðar átti eftir að koma fram í ítrekuðum ábendingum og umfjöllun í riti bankans, Peningamálum, skýrslum og umsögnum við lagasetningu.65

Starfsemi Bankaeftirlitsins, sem var innan Seðlabankans, var flutt yfir í Fjármálaeftirlitið við stofnun þess árið 1999 eins og áður sagði. Það eftirlit sem þarna var komið til Fjármálaeftirlitsins snýr að því að setja og hafa eftirlit með því að eindahagsvarúð (e. micro-prudential control) sé fylgt innan hverrar fjármálastofnunar eða fjármálafyrirtækis sem lýtur eftirlitinu. Eftir þá breytingu laut eftirlitsstarfsemi Seðlabankans að eftirliti með þjóðhagsvarúð (e. macro-prudential control) sem snýr að virkni fjármálakerfisins í heild. Um mismuninn á þessari starfsemi fjármálaeftirlits og seðlabanka segir hagfræðingurinn Charles Goodhart í grein sem hann skrifaði fyrir Seðlabanka Spánar árið 2009:

Viðmið og sérfræðileg þekking seðlabanka og fjármálaeftirlits eru ólík. Seðlabankar eru, og ættu að vera meira hagfræðilega hugsandi og beina athygli sinni að samspili markaðarins og stofnana markaðarins. Fjármálaeftirlit á að beina athygli sinni að hegðun einstakrar stofnunar innan kerfisins, og ætti fyrst og fremst að vera mannað með endurskoðendum og lögfræðingum. Sjónarmið, viðfangsefni og viðhorf þessara faghópa eru ólík.66

Goodhart vísar í McChesney Martin, fyrrum formann bankastjórnar Seðlabanka Bandaríkjanna, og segir að það sé:

hlutverk Seðlabanka „að fjarlægja veigarnar þegar gleðin stendur sem hæst“, en að það sé sérlega óvinsælt hlutverk.

Sjálfstæði Seðlabankans fólst meðal annars í því að nú gat bankinn við reglusetningu sótt þær reglur og viðmið sem aðrir sjálfstæðir Seðlabankar störfuðu eftir en laut ekki fyrirmælum né afskiptum stjórnvalda af framkvæmd peningamálastefnunnar. Þrátt fyrir þessa tengingu við systurstofnanir í alþjóðasamfélaginu þá er eitt af vandamálum þeirra sem sinna stefnumótun peningamála það að mati Goodharts að í alþjóðavæddum heimi eru markaðir alþjóðlegir (e. global) en þeir sem taka ákvarðanir eru staðbundnir (e. local) og þeim reynist erfitt að gefa eftir fullveldið.67 Aftur á móti felst í sjálfstæði seðlabanka almennt sú hagstjórnarskylda að greina og meta aðstæður heima fyrir og tímasetja setningu þeirra reglna sem seðlabankar taka mið af og sækja í alþjóðlegt samstarf seðlabanka í ljósi staðbundinna og oft tímabundinna aðstæðna.

16.2.9 Lög um fjármálafyrirtæki sem tóku gildi í janúar 2003

Eins og fyrr segir fór fjármálakerfið í gegnum gagngerar og hraðar breytingar. Undirbúningur að einkavæðingu ríkisbankanna hófst árið 1998 og stóð sem hæst árin þar á eftir. Viðskiptaráðherra skipaði nefnd um endurskoðun á löggjöf um fjármálastofnanir 23. ágúst 1999. Nefndin gekk undir nafninu bankalaganefnd og var í skipunarbréfi ætlað að gera tillögur um breytingar á lögum nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, og lögum nr. 123/1993, um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði. Skyldi nefndin í því sambandi sérstaklega skoða hvort æskilegt væri að sameina fyrrgreind lög í ein heildarlög um lánastofnanir eða jafnvel að setja eina heildstæða löggjöf um fjármálastofnanir. Fjölmargir komu að undirbúningi þessarar endurskoðunar sem staðið hafði frá lokum ársins 1998.

Með frumvarpinu, sem lagt var fram á Alþingi 17. október, var lagt til að lög nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, lög nr. 123/1993, um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóða, lög nr. 37/2002, um rafeyrisfyrirtæki, og ákvæði um stofnun og starfsemi verðbréfafyrirtækja og verðbréfamiðlana í lögum nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, yrðu sameinuð í ein heildarlög um fjármálafyrirtæki. Hugtakið fjármálafyrirtæki var nýjung í íslenskum rétti. Það hugtak nær yfir starfsemi viðskiptabanka, sparisjóða, annarra lánastofnana, rafeyrisfyrirtækja, verðbréfafyrirtækja, verðbréfamiðlana og rekstrarfélaga verðbréfasjóða. Samheitið fjármálafyrirtæki er notað yfir allar tegundir starfsleyfa að því marki sem það er unnt.

Við undirbúning frumvarpsins var þeirri hugmynd varpað fram hvort ekki væri eðlilegt að ein stærsta lánastofnun landsins, Íbúðalánasjóður, félli undir þessa skilgreiningu og þar með undir ný lög um fjármálafyrirtæki. Á þeim tíma var það talin nokkuð róttæk breyting sem kallaði jafnframt á mikla uppstokkun í kerfinu og breytingu á lögunum um Stjórnarráð Íslands þar sem Íbúðalánasjóður hafði ákveðnu félagslegu hlutverki að gegna og félli því undir félagsmálaráðuneytið.

Í athugasemdum Íbúðalánasjóðs við frumvarpið er vakin athygli á því að undanþáguákvæði í 21. gr. laga nr. 123/1993, um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði, hafi fallið brott, en þar sagði:

Þrátt fyrir ákvæði 2. gr. falla Byggingarsjóður ríkisins og Byggingarsjóður verkamanna ekki undir ákvæði laga þessara.

Í umsögninni er tekið fram að við gildistöku laga nr. 44/1998 skuli öll réttindi og undanþágur sem þessir sjóðir nutu samkvæmt þágildandi lögum taka til Íbúðalánasjóðs. Þá segir í niðurstöðum umsagnarinnar að:

Ef hins vegar vilji stendur til að gera breytingar á því rekstrarformi sem er á þeirri starfsemi sem Íbúðalánasjóður hefur á höndum í dag þarf einnig að gera grundvallarbreytingar á lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál, auk þess sem stjórnvöld þurfa þá að huga nánar að styrkingu eiginfjárstöðu sjóðsins, þannig að hann uppfylli ákvæði frumvarpsins um eigið fé.68

Í skriflegri skýrslu til rannsóknarnefndarinnar kom fram hjá Eiríki Guðnasyni, fyrrum bankastjóra Seðlabanka, að hann hefði átt sæti í nefndinni sem undirbjó setningu laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Hann kvaðst hafa haldið því fram í nefndinni að Íbúðalánasjóður ætti að heyra undir lögin og talið ófært að sjóður af slíkri stærð heyrði ekki undir lög um fjármálafyrirtæki. Þessi skoðun hafi ekki hlotið fylgi nægilega margra nefndarmanna til að hún yrði sett í frumvarpsdrögin.69 Ef það hefði verið gert hefði af því m.a. leitt að Íbúðalánasjóður hefði þá þegar farið undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins en af því varð ekki fyrr en með breytingu á lögum nr. 44/1998 með lögum nr. 57/2004. Í skýrslu Eiríks til nefndarinnar kemur einnig fram að ef af því hefði orðið þá hefði sjóðurinn einnig þurft að uppfylla sömu ákvæði um eigið fé og önnur fjármálafyrirtæki og hefði þurft nokkurn aðlögunartíma til þess. Með þessu hefði sjóðurinn getað haft fullan aðgang að Seðlabanka ef hann kysi svo og keypt innstæðubréf beint af Seðlabankanum eins og bankar og sparisjóðir.70 Það hefði verið til bóta fyrir ÍLS að geta keypt innstæðubréf en hefði þó ekki skipt sjóðinn meginmáli því hann starfaði í verðtryggðu umhverfi. Aukið eigið fé hefði þurft að koma úr ríkissjóði en af því fé hefði ríkissjóður ekki fengið neinn arð. Þar sem ekki var um arðgreiðslu að ræða virkaði því eiginfjárframlag frá ríkinu sem ríkisstyrkur til sjóðsins.

16.3 Breytingar á íbúðalánasjóði og aðkoma Alþingis og annarra stofnana að eftirliti með sjóðnum 2004–2005

16.3.1 Inngangur

Alþingi veitir aðhald og eftirlit með opinberri stefnumótun með tvennum hætti. Í fyrsta lagi hefur Alþingi áhrif og veitir aðhald með ákvörðunum áður en þær eru teknar með því að koma beint að stefnumarkandi ákvörðunum við setningu laga, samþykkt á þingsályktunum og við árlega meðferð og afgreiðslu fjárlaga. Leiðir þingsins til að hafa eftirlit með stofnunum framkvæmdarvaldsins sem fylgja eftir ákvörðunum þess eru í fyrsta lagi innan veggja þingsins og þá með umfjöllun í viðkomandi nefndum þess, fyrirspurnum og umræðum utan dagskrár og beiðnum til ráðherra um skýrslur. Í öðru lagi getur Alþingi beitt stofnunum þingsins, þ.e. Ríkisendurskoðun og umboðsmanni Alþingis. Þessar stofnanir þingsins eru þýðingarmikil stjórntæki í því eftirlitshlutverki sem þingið hefur með framkvæmdarvaldinu. Að síðustu hefur Alþingi með setningu laga þar um framselt eftirlitshlutverk til einstakra stofnana stjórnsýslukerfisins og þar með falið þeim það sérhæfða hlutverk að hafa eftirlit með starfsemi einstakra stofnana og fyrirtækja eða kerfinu í heild, svo sem fjármálastöðugleika. Dæmi um stofnanir sem hafa fengið slíkt hlutverk eru Seðlabanki Íslands, Fjármálaeftirlitið og Ríkisábyrgðasjóður. Stofnunum eins og Seðlabanka og Fjármálaeftirlitinu er í lögum veitt mikið sjálfstæði og einnig sjálfdæmi um það hvernig þær haga starfi sínu, hvaða stjórntækjum þær beita og jafnvel hvort þær yfirhöfuð aðhafast nokkuð eins og í tilfelli Seðlabanka Íslands.

Alþingi framseldi með setningu laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, stefnumótandi ákvarðanavald til ráðherra félagsmála. Um setningu laga nr. 44/1998 og áhrif þeirra á stjórnsýslulega stöðu Íbúðalánasjóðs er aftur á móti fjallað sérstaklega í kafla 16.2.5 hér að framan.

Þegar þannig háttar til að Alþingi hefur framselt eftirlitshlutverk til stofnana innan stjórnsýslukerfisins þarf að ríkja sérstakt traust þingmanna á þeim. Ástæðan er sú að það er afar takmarkað sem Alþingi getur gert þegar málið er komið úr höndum þingsins. Með sjálfstæðu eftirliti er verið að koma í veg fyrir pólitísk afskipti af eftirliti almennt og þar með leitast við að auka trúverðugleika eftirlits. Fyrirspurnum í þinginu um starfsemi stofnana sem fara með sjálfstætt eftirlit er því hægt að svara á þá leið eins og hér kemur fram í máli Valgerðar Sverrisdóttur iðnaðar- og viðskiptaráðherra við tiltekinni fyrirspurn:

Við höfum komið því þannig fyrir í sambandi við bankana að þeir starfa samkvæmt lögum þar um, en stofnanir eins og Fjármálaeftirlitið hafa miklu hlutverki að gegna í sambandi við þá starfsemi sem fer fram í fjármálastofnunum. Eins og ég hef margoft tekið fram fer ég ekki með stjórn þeirrar stofnunar. Fjármálaeftirlitið er algjörlega sjálfstætt og ég hef ekki upplýsingar um það að hvaða málum þeir eru að vinna hverju sinni.

Með lagasetningu okkar höfum við komið okkur upp umhverfi og farvegi fyrir tilfelli eins og þetta þar sem við hljótum að treysta á að eftirlitið sé með þeim hætti sem þarf að vera og það sé tekið á þegar farið er út fyrir velsæmi í sambandi við mál eins og þetta.71

Hér hlýtur þó að vakna hin klassíska spurning: hver á að hafa eftirlit með eftirlitinu?

Stundum er málum þannig komið fyrir af hálfu löggjafans að nokkrir eftirlitsaðilar hafa eftirlit með sömu starfsemi en með mismunandi þáttum hennar. Þetta þykir heppilegt vegna þess að rannsóknir hafa sýnt að þegar einn eftirlitsaðili fer með eftirlit með einu kerfi og það kerfi er tiltölulega einsleitt hvað varðar starfsemi og samsetningu starfsfólks þá er meiri hætta á því sem kallað er „regulatory capture“ sem þýðir að eftirlitsskyldir aðilar ná að „yfirtaka“ eftirlitið.72 Við slíka yfirtöku er búið að draga úr áhrifum og virkni eftirlitsins. Af þessum ástæðum getur eftirlit þar sem vel skilgreindum eftirlitsþáttum innan sömu starfsemi er dreift milli aðila verið góður kostur þar sem þessir eftirlitsaðilar geta myndað innbyrðis aðhald með eftirlit hvers annars.73 Dæmi um dreift eftirlit með skyldri starfsemi er einmitt þar sem eftirliti er skipt milli seðlabanka og fjármálaeftirlits eins og nú er að finna hér á landi. Hins vegar er Samkeppniseftirlitið dæmi um einn eftirlitsaðila sem hefur eftirlit með mörgum ólíkum aðilum með mismunandi starfsemi á markaði. Þar er hættan á veikingu eftirlits með yfirtöku eftirlitsskyldra aðila minni þar sem eftirlitsskyldir aðilar eru starfandi á mörgum ólíkum mörkuðum.

Eftir að lög nr. 57/2004 um endurskipulagningu verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs voru afgreidd úr þinginu var framkvæmd endurskipulagningarinnar framseld til ráðherra, ráðuneytis og Íbúðalánasjóðs. Þegar á þetta stig var komið gat þingið aðeins reitt sig á hæfni og getu framkvæmdaraðila til að leysa verkefnið af hendi svo og á þá aðila sem fengið höfðu það verkefni að hafa eftirlit með starfsemi Íbúðalánasjóðs innan kerfisins. Í þessu tilviki voru það félagsmálaráðuneytið, Fjármálaeftirlitið og Ríkisábyrgðasjóður.

Við endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs fór eftirlitið með henni að nokkru leyti úrskeiðis. Undirbúningur og innleiðing kerfisbreytinganna á Íbúðalánasjóði fór fram í pólitískum ágreiningi sem jafnframt kom fram í togstreitu innan stjórnsýslukerfisins og milli einstakra stofnana þess. Þetta má sjá á samskiptum sem áttu sér stað milli félagsmálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis seint á árinu 2003 og í upphafi árs 2004 annars vegar og hins vegar í samskiptum Íbúðalánasjóðs, Fjármálaeftirlitsins og Lánasýslunnar á tímabilinu júní 2004 til nóvember 2005. Um það hvað nákvæmlega fór úrskeiðis efnislega í þessum þætti innleiðingarinnar og hvernig og hvaða áhrif það hafði á fjárhagslega og rekstrarlega stöðu Íbúðalánasjóðs er ítarlega fjallað í kafla 9 hér að framan. Hér verður hins vegar skoðað og ályktað um það hvað, út frá sjónarmiðum stjórnsýslu og eftirlits, kann að skýra það að svona fór.

16.3.2 Undirbúningur að breytingunum á Íbúðalánasjóði 2003 og 2004

Nauðsynlegt er að rifja upp nokkur atriði sem skipta máli þegar kemur að því að meta getu innan kerfisins til að koma við virku aðhaldi og eftirliti. Geta Alþingis og stofnana stjórnsýslukerfisins til að veita ríkisstjórninni aðhald og eftirlit við framkvæmd kerfisbreytinganna á Íbúðalánasjóði á árinu 2004 réðst ekki einungis af stöðu þessara stofnana eins og hún var skilgreind í lögum. Hún dró einnig dám af því hvort viðkomandi stofnun var undir ráðuneyti sem laut forystu annars stjórnarflokksins eða hins. Stjórnarflokkarnir tveir, Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur, höfðu mismunandi skoðanir og sýn á hlutverk Íbúðalánasjóðs. Má því segja að pólitískur ágreiningur hafi verið á milli flokkanna um hlutverk Íbúðalánasjóðs. Þessar mismunandi áherslur komu fram í því hvernig ráðuneytum var beitt af viðkomandi ráðherra og stefna ráðuneytis hafði áhrif á undirstofnanir þess ráðuneytis.

Í kafla 9 er rækilega fjallað um kerfisbreytingarnar á Íbúðalánasjóði 2004. Í undirkafla 9.1 er fjallað um aðdraganda 90% lánanna svokallaðra. Þau voru mikil áhersla Framsóknarflokksins í alþingiskosningunum 2003 en ekki Sjálfstæðisflokksins. Í stjórnarmyndun varð þó að samkomulagi flokkanna að innleiða lánin og var Sjálfstæðisflokkurinn þar með orðinn samábyrgur fyrir innleiðingu þeirra. Jafnframt er þar lýst að fljótlega eftir alþingiskosningarnar 2003 skipaði nýr félagsmálaráðherra, Árni Magnússon Framsóknarflokki, sérstakan verkefnisstjóra, Hall Magnússon, til að vinna að framgangi 90% lánanna. Hallur var þá starfsmaður Íbúðalánasjóðs og virðist hafa starfað þar eitthvað áfram í takmörkuðu starfshlutfalli ásamt verkefninu sem hann vann innan félagsmálaráðuneytisins. Með verkefnisstjóra var valinn þriggja manna ráðgjafahópur. Í hann var valinn aðstoðarmaður ráðherra en einnig voru skipaðir fulltrúar úr iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu og fjármálaráðuneytinu til að koma að útfærslu hugmyndarinnar. Þannig fékk undirbúningurinn umtalsvert aðhald úr öðrum ráðuneytum. Til verkefnisstjórnar og í ráðgjafahópinn voru því ekki valdir sérfræðingar félagsmálaráðuneytisins heldur ráðgjafar ráðherrans sem störfuðu náið með honum auk manna úr öðrum ráðuneytum. Svo fór að leitað var álits ESA74 á 90% lánunum og því fór málið í bið um áramótin 2003-2004 meðan beðið var niðurstöðu frá ESA.

Í fjármálaráðuneytinu, sem var stjórnað af ráðherra Sjálfstæðisflokksins Geir H. Haarde, var unnið álit að beiðni félagsmálaráðherra en hann hafði með bréfi, dagsettu 11. desember 2003, óskað eftir því að fjármálaráðuneytið legði mat á efnahagsleg áhrif tillaga um hækkun íbúðalána Íbúðalánasjóðs. Þetta álit er dagsett 2. apríl 2004. Það er ekki að finna á vef fjármálaráðuneytisins en er skráð í málaskrá félagsmálaráðuneytisins móttekið 2. apríl 2004 og sent til ráðherraskrifstofu, en ekki er til eintak af álitinu í skjalasafni ráðuneytisins. Þetta álit fjármálaráðuneytisins mælti gegn hugmyndum um hækkun á lánshlutfallinu upp í 90% og var ekki gert opinbert í félagsmálaráðuneytinu.

Almennt um áformin um 90% lánin kemur fram það mat í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um fall bankanna að:

ríkisstjórnin hafi verið ákveðin í því að fara út í boðaðar breytingar á Íbúðalánasjóði sem fyrst á kjörtímabilinu og það raunverulega óháð því hversu heppilegt það væri eða hve miklar vaxtahækkanir fylgdu í kjölfarið.75

Ennfremur kemur fram í skýrslunni að frásögn Geirs H. Haarde við skýrslutöku hjá þeirri nefnd, sem var fjármálaráðherra á þessum tíma, hafi stutt þessa ályktun:

Auðvitað var ljóst að [Kárahnjúkavirkjun] mundi hafa þensluáhrif, sérstaklega fyrir austan, og það sem ég vitna til í minni landsfundarræðu, sem var vitnað í hérna áðan, er það að ef það er hægt að saka okkur um einhver mistök í hagstjórninni varðandi þetta, þá er það ekki það að hafa ráðist í þessa virkjun því hún var mjög nauðsynleg og á eftir að vera hér mikil stoð í framtíðinni í efnahagslífi, heldur það að hafa farið í aðra hluti við hliðina á sem ekki voru heppilegir og ekki voru rétt tímasettir, hækkun á lánum Íbúðalánasjóðs, lækkun vaxta hjá Íbúðalánasjóði. 76

Ákveðnir þættir í þessari atburðarás benda til þess að það sem samið var um við stjórnarmyndunarborðið vorið 2003 og menn, eins og fram er komið, vissu að var gegn betri vitund um skynsamlega hagstjórn, hafi valdið ágreiningi milli stjórnarflokkanna. En sá ágreiningur virðist líka hafa komið fram innan stofnana stjórnsýslukerfisins eins og síðar átti eftir að koma á daginn og hafa áhrif þar bæði á framkvæmd verkefnisins og eftirlit með því.

Í október 2003 komu fram niðurstöður nefndar sem starfaði á vegum fjármálaráðuneytisins að hugmyndum um endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs og er um þær fjallað í undirkafla 9.2. Það verður úr að endurskipuleggja verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs og hefst undirbúningur að frumvarpi í þá veru um áramótin 2003-2004. Um þennan undirbúning má lesa í undirkafla 9.3. Ætla má að auðvelt hafi verið fyrir ríkisstjórnarflokkana að sameinast um stefnu sem laut að því að lækka vexti á lánum til húsnæðiskaupa með því að laða að erlent fjármagn. Erfitt er að sjá að um þetta hafi getað verið mikill pólitískur ágreiningur. Aftur á móti geta tæknileg atriði sem nauðsynleg eru til að hugmyndir gangi upp reynst pólitískt óvinsæl eða ósamrýmanleg öðrum pólitískum markmiðum. Þannig fór í þessu máli að við undirbúning frumvarps um endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs reyndist hugmynd nefndarinnar um uppgreiðslugjald verða aðalásteytingarsteinninn. Þau samskipti, sem áttu sér stað milli starfsmanna fjármálaráðuneytisins og ráðgjafa ráðherrans í félagsmálaráðuneytinu í tillögugerðinni sýna að ráðgjafar ráðherrans teygðu sig langt fyrir hönd síns ráðherra til að komast hjá því að hafa ákvæðið um uppgreiðslugjald inni í frumvarpinu.

Við skýrslutöku hjá nefndinni kvaðst Árni Magnússon ekki muna hvers vegna hætt hefði verið við að hafa uppgreiðslugjald vildu lántakendur hjá ÍLS greiða upp skuldir sínar hjá sjóðnum. Aðspurður hvort hann hefði rætt þetta mál við fjármálaráðherrann sagði Árni:

Við Geir náttúrulega hittumst alltaf annað slagið. Það voru nú óformlegir fundir og svo sem allir ráðherrar hittu fjármálaráðherra annað slagið. Jú, jú, eitthvað ræddum við málefni Íbúðalánasjóðs, við Geir. Ég minnist þess nú ekki sérstaklega að þetta hafi verið rætt okkar á milli.77

Hjá Guðmundi Bjarnasyni, fyrrum framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs, kom fram að hann:

man ekki eftir formlegri, ítarlegri umræðu um að hverfa frá tillögu nefndar um að setja sérstakt uppgreiðslugjald á íbúðabréfin.78

Guðjón Bragason, sem var skrifstofustjóri í félagsmálaráðuneytinu frá 2003 til 2007, sagði að horfið hefði verið frá ákvæðinu um uppgreiðslugjald í janúar/febrúar 2004 en að ástæður þess hafi í hans huga verið óljósar:

Uppgreiðslugjaldið var klárlega ekki vinsælt. Það var náttúrulega verið að reyna að skapa sátt um þetta pólitískt.79

Það er því nokkuð ljóst að pólitískur ágreiningur var milli stjórnarflokkanna um afstöðuna til breytinga sem gerðar voru á Íbúðalánasjóði á árinu 2004. Sjálfstæðisflokkurinn var ekki hrifinn af kosningaloforði Framsóknarflokksins um 90% lánin. Þetta má sjá í umræðum í þinginu haustið 2004 þar sem þingmenn Sjálfstæðisflokksins fagna því að bankarnir séu loksins komnir inn á húsnæðismarkaðinn. Þar sagði Pétur H. Blöndal m.a.:

Síðastliðið sumar fékk Íbúðalánasjóður óvænta samkeppni og var ekki seinna vænna að kæmist á samkeppni í lánveitingum til einstaklinga.80

Og í ræðu Guðlaugs Þórs Þórðarsonar kemur fram m.a.:

Frá því hins vegar að þessi fyrirætlun var kynnt hefur orðið afskaplega mikil breyting á íslenskum íbúðalánamarkaði eins og menn þekkja og stærsta breytingin er auðvitað sú að nú hafa bankarnir loksins tekið virkan þátt á þessum markaði og lána núna til íbúðakaupa. Sá sem hér stendur segir loksins því að þetta er eitthvað sem ég hefði viljað sjá gerast fyrr.81

Sigurður Kári Kristjánsson, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, gekk svo langt að spyrja samstarfsráðherra í eigin ríkisstjórn, félagsmálaráðherrann, þeirrar spurningar í þingsal:

hvort hann telji eðlilegt að Íbúðalánasjóður taki þátt í samkeppni við viðskiptabankana, sparisjóðina og eftir atvikum lífeyrissjóðina, um að bjóða lægstu vexti á markaði til neytenda, til fasteignakaupenda, með hliðsjón af því að Íbúðalánasjóður nýtur ríkisábyrgðar sem hinir aðilarnir njóta ekki. Telur hæstv. félagsmálaráðherra að þátttaka ríkisins á þessum markaði sé eðlileg eins og hún er nú og sér hann fyrir sér einhverjar breytingar hvað aðkomu Íbúðalánasjóðs að þessum hluta starfseminnar og samkeppninnar varðar?82

Af þessum umræðum má glögglega sjá að sú stefnumótun sem fór af stað með stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar vorið 2003 um hækkun á lánshlutfalli Íbúðalánasjóðs upp í 90% var byggð á margþættri pólitískri málamiðlun. Það var eins og þingmaður Sjálfstæðisflokksins sagði í ræðu sinni um málamiðlun innan flokka og milli flokka:

Ég er hins vegar hér sem varaformaður félagsmálanefndar að koma í framkvæmd stefnu ríkisstjórnarinnar sem er auðvitað málamiðlun á milli aðila, bæði innan flokka og milli flokka. Það er ekkert leyndarmál.83

Ekki er óvarlegt að álykta hér að slík málamiðlun í svo stóru máli hafi haft áhrif á framkvæmd málsins og eftirfylgni.

Nú verður vikið að aðhaldi og eftirliti Alþingis og stofnana þess með þeim breytingum sem gerðar voru á lánum Íbúðalánasjóðs á árinu 2004. Fyrst verður fjallað um Alþingi og fálagsmálanefnd þingsins, síðan skoðuð samskipti ráðuneytanna sem í hlut áttu, þá tekið fyrir eftirlit félagsmálaráðherra/félagsmálaráðuneytis með starfsemi Íbúðalánasjóðs, því næst eftirlit og aðhald Seðlabanka Íslands, Fjármálaeftirlitsins og Lánasýslu ríkisins.

16.3.3 Alþingi

Fram til þess tíma er ríkisstjórn var mynduð um vorið 2003 fólst aðkoma Alþingis að starfsemi Íbúðalánasjóðs nánast eingöngu í árlegri umfjöllun við afgreiðslu fjárlaga og samþykki ríkisreiknings. Á kjörtímabilinu 1999-2003 má þó finna fjórar utandagskrárumræður þar sem stjórnarandstæðingar beina máli sínu til félagsmálaráðherra. Þegar kom fram á árið 2004 komu fram tvö lagafrumvörp sem fólu í sér breytingar á lánum Íbúðalánasjóðs og er það ferli rakið ítarlega í kafla 9.

Hér í þessari umfjöllun verður farið yfir almenna samantekt á tölulegum upplýsingum úr ársskýrslum Alþingis og af vefsíðu þingsins frá átta þingum, frá haustþingi 1999 fram á vorþingið 2007, þ.e. frá 125. til 133. löggjafarþings. Þar eru skoðaðar fjöldatölur um lagafrumvörp, þingsályktunartillögur, fyrirspurnir og umræður utan dagskrár á þessu tímabili. Þær eru flokkaðar eftir því hverjir hafa frumkvæði, ríkisstjórn, stjórnarliðar, stjórnarandstæðingar eða nefndir þingsins. Það má segja að þingmenn hafi ákveðið tæki til aðhalds með fyrirspurnum en ráðherra verður að svara þeim.

Þegar frumkvæði kemur frá þingmönnum er litið svo á að um visst aðhald þingsins sé að ræða gagnvart framkvæmdarvaldinu (sjá töflu 16.1 og töflur 16.6 aftast í kafla). Þá er skoðaður fjöldi fyrirspurna og umræðna utan dagskrár og þeim skipt niður á ráðherra sem fyrirspurninni er beint til (tafla 16.2). Því næst er skoðað hvernig fyrirspurnir og umræður utan dagskrár skiptust niður á þingmenn (tafla 16.4). Leitað var á vef Alþingis og teknar saman allar fyrirspurnir og umræður utan dagskrár sem beindust að starfsemi Íbúðalánasjóðs sérstaklega og að málum sem með einum eða öðrum hætti tengdust starfsemi hans, t.d. varðandi fjármálaeftirlit og vaxtaákvarðanir Seðlabanka Íslands. Í því skyni að prófa áreiðanleika talningar var tekin stikkprufa og þessi listi borinn saman við lista yfir fyrirspurnir til félagsmálaráðherra á þessu tímabili sem var innkallaður frá velferðarráðuneytinu (tafla 16.3).

Aðeins verður lýst heildarniðurstöðum hér en til að taka dæmi um eina „úrlesningu“ má t.d. sjá að þegar 130. þing er skoðað þá voru á því þingi 138 þingfundir sem stóðu samtals í 658 klukkustundir. Af þessum 658 klukkustundum fóru 392 klst. í frumvörp, 62 klst. í þingsályktunartillögur, 60 klst. í fyrirspurnir og 25 klst. í utandagskrárumræður. Sjá má hverjir leggja fram frumvörp og þingsályktunartillögur og í samtöludálkinum til hægri má sjá hvernig þeim varð ágengt þegar saman eru tekin frumvörpin og þingsályktunar-tillögurnar. Þar má sjá að ríkisstjórn (88,7%) og stjórnarliðar (12,7%) hafa árangur sem erfiði í yfirgnæfandi fleiri tilfellum borið saman við aðeins 2,6% hjá stjórnarandstöðunni, og frumvörp nefnda voru að þessu sinni öll samþykkt. Þegar skoðað er hversu vel þingmenn nýttu sér möguleikann á að fá upplýsingar og veita ráðherrum aðhald, þá má sjá lengra til hægri í töflu 16.6 (sjá aftast í kafla) að stjórnarandstaðan er ein með frumkvæðið að öllum 45 utandagskrárumræðunum í þinginu á þessu þingi og er með langtum fleiri fyrirspurnir en stjórnarliðar. En stjórnarliðar fá í fleiri tilfellum svör en þingmenn stjórnarandstöðunnar. Þegar á allt er litið voru þingmenn stjórnarandstöðunnar með 603 tilraunir til að hafa áhrif og veita aðhald á meðan stjórnarliðar eru með 106 (samtöludálkurinn lengst til hægri í töflunni). Þetta er þingið haustið 2003 og vorið 2004 (130. þing), fyrsta þingárið eftir kosningarnar vorið 2003 og þingið sem afgreiddi frumvarp til laga nr. 57/2004.

Þegar heildartölur fyrir öll þessi átta þing eru skoðaðar kemur í ljós að heildarfjöldi frumvarpa og þingsályktunartillagna var 2.697, þar af voru þingmenn stjórnarandstöðunnar með 66% frumvarpa og þingsályktunartillagna. Þeir höfðu afar sjaldan erindi sem erfiði, fóru hæst í 4,8% á 128. þingi kosningaveturinn 2002-2003 og þá eingöngu með árangur af tillögum til þingsályktunar. Þegar heildarfjöldi fyrirspurna og utandagskrárumræðna á þessum þingum er skoðaður þá var hann 3.884 og þar af voru 80% fyrirspurna og utandagskrárumræðna að frumkvæði þingmanna stjórnarandstöðunnar. Af þessum 3.884 fyrirspurnum og utandagskrárumræðum voru aðeins 38 eða tæp 1% sem beindust að Íbúðalánasjóði og málum sem tengdust starfsemi sjóðsins innan stjórnsýslukerfisins með einum eða öðrum hætti eins og skýrt var út hér að framan.

Í töflu 16.2 má sjá að 52,6% þessara fyrirspurna beindust til félagsmálaráðherra, 21,1% til viðskiptaráðherra, 15,8% til forsætisráðherra og 10,5% til fjármálaráðherra. Þá má sjá í töflu 16.4 að alls voru það 13 þingmenn sem áttu frumkvæðið að þessum 38 fyrirspurnum og utandagskrárumræðum, flestir í stjórnarandstöðu. Þar voru 6 þingmenn málshefjendur í eitt skipti, 4 voru í tvö skipti, 1 var í 3 skipti, 1 var í 5 skipti og 1 þingmaður var málshefjandi í 16 skipti. Í töflu 16.3 má sjá lista yfir málefni, fyrirspyrjendur og ráðherra eftir þingum.

Af þessu verður ekki annað séð en að þingmenn hafi notað rétt sinn til að hafa áhrif. Aftur á móti vekur athygli hve fá mál beinast að Íbúðalánasjóði og því stóra samhengi sem hann starfar í og sem hér er skoðað. Ljóst er að til þess að setja sig inn í þann hluta málaflokksins þarf talsverða tæknileg innsýn og þekkingu á hinu stóra og flókna samhengi þessa þáttar við efnahagslífið. Slíka innsýn og þekkingu fá þingmenn einna helst ef þeir verða ráðherrar og ná þannig að setja sig vel inn í einn tiltekinn málaflokk. Það skýrir ef til vill það að virkasti þingmaðurinn í stjórnarandstöðunni var fyrrverandi ráðherra félagsmála.

16.3.4 Félagsmálanefnd Alþingis

Skoðaðar voru tölur yfir starfsemi félagsmálanefndar frá haustþingi 1999 fram á vorþingið 2007 (125.-133. þing). Þar kemur í ljós, sbr. töflu 16.5, að á 130. þingi (2003-2004) eru afgreidd langflest mál frá nefndinni. Þetta þing sker sig nokkuð úr öðrum þingum á kjörtímabilinu hvað fjölda umsagnarbeiðna, erinda og gesta varðar. Ekki var sérstaklega skoðað með orðaleit hvað mikill hluti þessara mála beindist að málefnum Íbúðalánasjóðs.

Íslenska stjórnsýslukerfið er sundurleitt kerfi sem einkum skýrist af þeirri tegund ráðherrastjórnsýslu sem íslenska stjórnskipanin og hefðir hafa komið á. Sundurleitnin skýrist einnig af áhrifum aukinnar dreifstýringar sem fylgdi nýskipan í ríkisrekstri. Með sundurleitum kerfum er átt við að verulega skortir á skipulagða og formlega samhæfingu og samþættingu innan kerfisins. Þegar stjórnkerfi eru sundurleit gerist það að einstaka menn og þá gjarnan fáir einstaklingar innan kerfisins geta öðlast, starfs síns eða stöðu vegna, mjög mikla yfirsýn. Þannig geta áhrif í krafti yfirsýnar færst á hendur einstaklinga þó svo að það gerist ekki með skipulögðum hætti. Og þar sem það gerist ekki með skipulögðum hætti þá getur verið erfitt að sjá hvar slík hugsanleg áhrif eða yfirsýn liggur. Þingmenn sem eiga sæti í nefndum þar sem mismunandi hliðar á máli eða mál tengd einu og sama málefninu falla undir mismunandi nefndir geta átt þess kost að kynnast sama málinu frá mismunandi hliðum. Yfirsýn af þessu tagi getur verið mjög mikilvæg og gefið þingmanni tilefni til að taka málið upp í mismunandi samhengi við umræður í þinginu.

Í töflu 16.5 er listi yfir nefndarmenn í félagsmálanefnd á þessum átta þingum og hverjir þeirra voru einnig annaðhvort í efnahags- og viðskiptanefnd, þar sem málefni bankanna og mál á sviði Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans koma til umfjöllunar, eða í fjárlaganefnd, þar sem t.d. ríkisábyrgðir koma til umfjöllunar. Mest var skörunin við fjárlaganefndina á fyrstu fjórum þingunum en skörunin færist síðan til og verður meiri gagnvart efnahags- og viðskiptanefnd á síðari þingunum. Athygli vekur að á fyrstu fjórum þingunum voru það eingöngu nefndarmenn félagsmálanefndar úr röðum þingmanna stjórnarflokkanna sem áttu jafnframt sæti í efnahags- og viðskiptanefnd eða fjárlaganefnd. Þar á meðal er formaður félagsmálanefndar sem einnig á sæti í fjárlaganefndinni öll þessi þing eða frá haustþingi 1999 og fram á vorþingið 2003.

Þá vekur það athygli að formaður félagsmálanefndar, Arnbjörg Sveinsdóttir, var einnig stjórnarmaður í stjórn Íbúðalánasjóðs. Félagsmálaráðherra skipaði Arnbjörgu í stjórn sjóðsins í byrjun janúar 1999 og var hún í henni allt það kjörtímabil samhliða formennsku í félagsmálanefnd Alþingis. Stjórnsýslulög ná ekki yfir þingmenn, og þar með ekki hæfisreglur stjórnsýslulaganna. Aftur á móti þarf ekki að hafa mörg orð um það hversu óheppilegt og óviðeigandi það er í þessu tilfelli að formaður nefndar sem fer með eftirlit með starfsemi sem heyri undir félagsmálaráðherra skuli á sama tíma sitja í stjórn stofnunar sem fellur undir eftirlitssvið nefndarinnar og þiggur fyrir stjórnarsetuna þóknun sem ákveðin er af ráðherra. Enginn getur haft eftirlit með sjálfum sér.

Hinn 21. júlí 2005 tók félagsmálanefnd Alþingis málefni Íbúðalánasjóðs, þ.e. uppgreiðslur og lánssamninga við banka og sparisjóði, til umfjöllunar. Félagsmálanefnd boðaði til sín yfirstjórn félagsmálaráðuneytis og Íbúðalánasjóðs ásamt ráðgjöfum sjóðsins, fulltrúa frá Fjármálaeftirlitinu, ríkisendurskoðanda, fulltrúa frá Seðlabanka Íslands og Lánasýslu, Samtökum banka og verðbréfafyrirtækja, Sambandi íslenskra sparisjóða, Samtökum atvinnulífsins og fleiri hagsmunaaðilum. Sátu allir þessir aðilar fyrir svörum og skýrðu málið hver frá sinni hlið.

Félagsmálanefnd óskaði samdægurs, með bréfi dags. 21. júlí 2005, eftir því við Ríkisendurskoðun, að hún gerði almenna stjórnsýsluúttekt á Íbúðalánasjóði í ljósi mjög breyttra aðstæðna á fjármálamarkaði.

16.3.5 Ríkisendurskoðun

Ríkisendurskoðun er eitt af mikilvægustu stjórntækjum þingsins. Hún starfar samkvæmt lögum nr. 86 frá 1997. Samkvæmt 1. gr. laganna starfar Ríkisendurskoðun á vegum Alþingis. Hún skal endurskoða ríkisreikning og reikninga þeirra aðila sem hafa með höndum rekstur og fjárvörslu á vegum ríkisins. Þá getur hún framkvæmt stjórnsýsluendurskoðun skv. 9. gr. laganna, annast eftirlit með framkvæmd fjárlaga og verið þingnefndum til aðstoðar við störf er varða fjárhagsmálefni ríkisins.

Sem fyrr segir óskaði félagsmálanefnd Alþingis eftir því í júlí 2005 að Ríkisendurskoðun gerði almenna stjórnsýsluúttekt á Íbúðalánasjóði í kjölfar fundar nefndarinnar um lánasamninga við banka og sparisjóði.

Ríkisendurskoðun skilaði skýrslu sinni með bréfi dagsettu 28. nóvember 2005. Í bréfinu eru teknar saman helstu niðurstöður stjórnsýsluúttektarinnar. Þar segir m.a.:

Ef litið er fram hjá efasemdum um lagagrunn þann, sem lánasamningarnir við fjármálafyrirtækin hvíla á, verður að mati Ríkisendurskoðunar ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að Íbúðalánasjóði hafi með framangreindum aðgerðum tekist að forða sjóðnum frá yfirvofandi tjóni í formi neikvæðs vaxtamunar og komið á þokkalegu jafnvægi milli eigna og skulda hans. Aðgerðirnar sem slíkar sýnast því hafa tryggt fjárhagslega hagsmuni sjóðsins með nokkuð viðunandi hætti.84

Ríkisendurskoðun ákvað að takmarka skoðun sína á Íbúðalánasjóði við aðdraganda og gerð lánasamninga sjóðsins við fjármálastofnanir haustið 2004. Þá vekur það vissulega athygli að þar nálgast Ríkisendurskoðun úttekt sína frá þröngu stofnanasjónarmiði þar sem athyglinni er einungis beint að afkomu sjóðsins og því að meta hvort sjóðnum hafi tekist að „forða sjóðnum frá yfirvofandi tjóni í formi neikvæðs vaxtamunar og komið á þokkalegu jafnvægi milli eigna og skulda hans“. Í þessari nálgun gildir einu hvaða áhrif aðgerðir sjóðsins kynnu að hafa haft á kerfið í heild sinni. Hugsanleg neikvæð ytri áhrif af þessum björgunaraðgerðum Íbúðalánasjóðs eru þarna í þessari skoðun Ríkisendurskoðunar látin liggja milli hluta. Þá er ekki tekin afstaða til þess í skýrslunni hvort lánasamningarnir hafi verið í samræmi við lög, sbr. upphaf tilvitnunarinnar hér næst á undan. Um téða skýrslu Ríkisendurskoðunar má nánar lesa í kafla 10.3.

Ríkisendurskoðun gerði samning við Íbúðalánasjóð rétt rúmum mánuði fyrir fund félagsmálanefndar, en samningurinn er dagsettur 15. júní 2005. Þar tekur Ríkisendurskoðun að sér sem verksali að annast innri endurskoðun vegna starfsemi Íbúðalánasjóðs á árinu 2005 til og með árinu 2007. Í samningnum er kveðið á um vinnumagn á ársgrunni og endurgjald á klukkustund.

Ekki er ljóst hvort formaður félagsmálanefndar hafi vitað um þessi tengsl Ríkisendurskoðunar þegar beiðni félagsmálanefndarinnar um stjórnsýsluendurskoðun á Íbúðalánasjóði var send ríkisendurskoðanda. Það verður að teljast afar óheppilegt að Ríkisendurskoðun og Íbúðalánasjóður skuli vera í slíkum verksölu- og verkkaupatengslum um innri endurskoðun sjóðsins um leið og Ríkisendurskoðun sem eitt mikilvægasta stjórntæki þingsins á að gera á vegum Alþingis óháða úttekt á starfsemi sjóðsins.

Því hefði Ríkisendurskoðun í fyrsta lagi ekki átt að gera slíkan samning við Íbúðalánasjóð. Í öðru lagi hefði Ríkisendurskoðun átt að gera félagsmálanefnd grein fyrir umræddum samningi og segja upp samningnum við sjóðinn eða segja sig frá þessari úttekt sem félagsmálanefnd þingsins óskaði eftir.

Ríkisendurskoðun var aftur fengin til að skoða Íbúðalánasjóð í desember 2005. Gildir það sama og að framan greinir um hversu óviðeigandi það var vegna samnings aðilanna. Í síðara skiptið voru verkbeiðendur félagsmála- og fjármálaráðuneyti. Viðfangsefnið var eiginfjárstaða sjóðsins og hvort líklegt væri að reyndi á ríkisábyrgðina á skuldbindingum hans sem Ríkisendurskoðun taldi ólíklegt. Stofnunin gaf sér hins vegar vafasamar forsendur að mati utanaðkomandi sérfræðinga sem unnu að úttektinni. Um þessa úttekt má nánar lesa í kafla 10.4.

16.3.6 Félagsmálaráðuneytið og fjármálaráðuneytið

Í ljósi þess að ríkisábyrgð er á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs heyrði eftirlit með starfsemi sjóðsins undir tvö ráðuneyti til 2007, þ.e. starfsemi sjóðsins almennt heyrði undir félagsmálaráðuneytið en ríkisábyrgðin á bréfum sjóðsins undir fjármálaráðuneytið. Af þessum ástæðum er nauðsynlegt að greina samskipti þessara ráðuneyta og áhrif þessara samskipta á stofnanir stjórnsýslunnar sem undir þessi ráðuneyti heyrðu. Þetta breyttist árið 2007 þegar Ríkisábyrgðasjóður, sem var deild í Lánasýslu ríkisins, var fluttur undir Seðlabankann þegar Lánasýslan var lögð niður og verkefni hennar færð þangað. Þá heyrði Seðlabankinn, sem er sjálfstæð stofnun, undir forsætisráðherra.

Eins og drepið var á hér að framan höfðu stjórnarflokkarnir kjörtímabilið 2003-2007 mismunandi pólitíska sýn á hlutverk Íbúðalánasjóðs. Má segja að um pólitískan ágreining hafi verið að ræða. Ekki er annað að sjá en að þessi ágreiningur hafi skilað sér inn í stofnanir stjórnsýslunnar við innleiðingu breytinganna á ÍLS árið 2004.

Í kafla 9, sérstaklega í undirköflum 9.2 og 9.3, er fjallað um þessa togstreitu sem var á milli félagsmálaráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins við setningu laganna um íbúðabréfakerfið. Innan félagsmálaráðuneytisins fannst mönnum fjármálaráðuneytið vera helst til afskiptasamt og í félagsmálaráðuneytinu vildu menn sleppa uppgreiðslugjaldinu þrátt fyrir að það væri grunnforsenda þess að hin nýju fjármögnunarbréf sjóðsins, íbúðabréfin, yrðu innkallanleg. Fjármálaráðuneytið vildi halda frumvarpsgerðinni við tillögur endurskipulagningarnefndarinnar og hafa uppgreiðslugjald.

Um þennan ágreining innan ríkisstjórnarinnar varðandi uppgreiðsluákvæðið vitnaði Halldór Ásgrímsson og viðurkenndi að í þessu máli öllu hefðu menn þurft að gera pólitískar málamiðlanir.85 Þegar frumvarpið um 90% veðhlutfallið kom loksins fram í þinginu haustið 2004 kom ágreiningur innan ríkisstjórnarinnar um málefni Íbúðalánasjóðs fram umbúðalaust í umræðum meðal þingmanna Sjálfstæðisflokksins eins og tilvitnanir hér að framan eru til vitnis um.

Í kafla 10.1 eru rakin samskipti Lánasýslunnar (Ríkisábyrgðasjóðs) og Íbúðalánasjóðs sem einkenndust af mikilli tortryggni ÍLS gagnvart Lánasýslunni. Því má segja að til staðar hafi verið veruleg togstreita sem ríkti a) á milli starfsmanna sem unnu náið með félags-málaráðherra innan félagsmálaráðuneytisins og svo embættismanna innan fjármála-ráðuneytisins, og b) á milli embættismanna og starfsmanna innan Íbúðalánasjóðs annars vegar og svo Lánasýslunnar hins vegar sem heyrði undir fjármálaráðuneytið. Þarna var á vissan hátt komið andrúmsloft tortryggni og vantrausts á milli þessara stofnana stjórnsýslukerfisins. Viðbrögð Íbúðalánasjóðs báru um margt merki um það sem þekkt er í kenningum um skipulagsheildir og kemur fram við aðstæður þar sem stofnunum þykir sem að þeim sé ögrað eða að þeim steðji einhver utanaðkomandi hætta eða ógn. Við slíkar aðstæður kippa stofnanir gjarnan að sér hendinni og loka sig af gagnvart þeim sem ógnin stafar frá.86

Í ágreiningi um lögmæti lánssamninga Íbúðalánasjóðs við banka og sparisjóði sem þróaðist út í talsvert mikla togstreitu milli stofnana stjórnsýslunnar (sjá nánari umfjöllun um þetta í kafla 9 og kafla 10.1 og sem einnig er fjallað um hér síðar) naut Íbúðalánasjóður stuðnings síns ráðuneytis.87 Þá var greinilegt að Íbúðalánasjóður vildi að afskipti og aðkoma Lánasýslunnar að málefnum sjóðsins væri sem minnst. Þá var einnig nokkuð ljóst að Íbúðalánasjóður kaus heldur að hafa „náið samstarf“ við Fjármálaeftirlitið og einnig Ríkisendurskoðun.88 En samstarfi sem lýst er sem „náið samstarf“ orkar tvímælis þegar í hlut á samband milli eftirlits og eftirlitsskyldra aðila.

16.3.7 Félagsmálaráðuneytið og Íbúðalánasjóður

Hér að framan hefur verið fjallað um stjórnunartengsl milli ráðherra og Íbúðalánasjóðs sem sjálfstæðrar stofnunar og breytingar á þeim sem rekja má til stofnunar sjóðsins með lögum nr. 44/1998. Fjallað hefur verið um hvernig háttað var tengslum ráðherra við stjórn sjóðsins sem var skipuð af honum án tilnefningar, ráðningu í embætti framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs og setu formanns félagsmálanefndar Alþingis í stjórn Íbúðalánasjóðs.

Svo virðist sem hér hafi lagabreytingar og stjórnar- og stjórnsýsluhættir í kringum ráðherra lagst á eitt að skapa honum kringumstæður sem virtust nokkuð lausar við íþyngjandi aðhald eða afskipti eftirlits. Það er inn í þessar aðstæður sem nýr ráðherra kemur árið 2003.

Árni Magnússon átti ákveðið frumkvæði að kosningaloforði Framsóknarflokksins í kosningabaráttunni vorið 2003 að hækka veðhlutfall Íbúðalánasjóðs upp í 90% eins og lesa má í undirkafla 9.1. Honum var þakkað það „snjallræði“ eins og Páll Pétursson komst að orði í skýrslutöku fyrir nefndinni, að hafa með því séð til þess að ekki fór verr en á horfðist í kosningunum. Það að fara beint í ráðherrastól án þess að hafa þingreynslu og þar með vera tekinn fram fyrir aðra og reyndari framsóknarmenn í þinginu, og þar að auki gerður að félagsmálaráðherra bendir til þess að þetta tiltekna kosningamál hafi haft mikinn forgang hjá Framsóknarflokknum við samningaborðið þegar ríkisstjórnin var mynduð.

Árni Magnússon félagsmálaráðherra sem tók við af Páli Péturssyni virðist hafa safnað í kringum sig utanaðkomandi ráðgjöfum, aðstoðarmönnum og starfsmönnum sem ýmist komu frá Íbúðalánasjóði eða áttu eftir að fara til starfa hjá sjóðnum eftir aðstoðina við ráðherrann um verkefnið á ráðuneytisstiginu. Starfsmenn Íbúðalánasjóðs, sem heita átti sjálfstæð stofnun með sérstakri stjórn, voru hér í raun einhvers konar framlengdur armur ráðherrans. Samráð og tengsl við sérfræðinga og aðra starfsmenn stjórnsýslunnar innan ráðuneytisins um verkefnið var takmarkað.89 Þar sem sérfræðingar ráðuneytisins voru ekki þátttakendur í stefnumótuninni á þessu stigi málsins var í fyrsta lagi búið að veikja eftirlitshlutverk ráðuneytisins með starfsemi Íbúðalánasjóðs og í öðru lagi veikja stefnumótandi ábyrgð við innleiðingu verkefnisins. Síðar kom á daginn að embættismenn ráðuneytisins höfðu ekki náð að mynda „eignarhald“ á þessari stefnu ráðherrans og ríkisstjórnarinnar þegar á reyndi við innleiðingu íbúðabréfakerfisins. Þetta má sjá á því að bréfi Íbúðalánasjóðs með fyrirspurn um þann skilning Landssamtaka lífeyrissjóða að einungis væri heimilt að draga út skuldabréf á móti húsbréfum í sama flokki í húsbréfasafni sjóðsins en ekki hvaða húsbréfaflokki sem er var, var ekki svarað af hálfu ráðuneytisins. Verður þetta atriði þó að teljast lykilatriði í forsendum skuldabréfaskiptanna. Sjá nánar um þetta í köflum 9.6 og 9.7.

Þá má með einhverjum rétti segja að bæði stjórn Íbúðalánasjóðs og Íbúðalánasjóður sem stofnun hafi á árunum 2003 og 2004 brugðist sem ráðgjafi í því vandasama verkefni sem breytingarnar á starfsemi Íbúðalánasjóðs voru. Spyrja má hversu heppilegt það var að einstakir starfsmenn sjóðsins kæmu að atburðarásinni sem leiddi til þess að 90% lánin urðu eitt helsta kosningamál Framsóknarflokksins í kosningunum 2003. Einnig má benda á hve gagnteknir forsvarsmenn sjóðsins urðu af því markmiði að gera ný fjármögnunarbréf sjóðsins áhugaverð fyrir erlenda fjárfesta sem leiddi til skuldabréfaskipta sem gerð voru á forsendum sem stóðust ekki og drógu dilk á eftir sér. Við þessar aðstæður má segja að yfirstjórn sjóðsins sem stofnunar sem á að veita ráðherra og ríkisstjórn ráðgjöf í málefnum sjóðsins, hafi brugðist að nokkru leyti því hlutverki að ástunda gagnrýna skoðun og gagngera greiningu á áhættu samhliða ráðgjöf við ráðherra. Greina má í máli yfirstjórnenda sjóðsins einkenni þess sem vísað er til sem „staðfestingar-áráttu“ (e. confirmation-bias) og fjallað var um í kaflanum um kenningar hér að framan.

Í yfirlýsingum forsvarsmanna ÍLS á sínum tíma og í skýrslutökum nefndarinnar af þáverandi stjórnendum sjóðsins kemur endurtekið fram sú fullyrðing að Íbúðalánasjóður hafi ekki verið valdur að þenslunni, sem hófst í kjölfar breytinganna á starfsemi sjóðsins árið 2004, heldur hafi það verið af völdum bankanna þegar þeir buðu hærri lán og hærra veðhlutfall áður en ÍLS bauð 90% veðhlutfall. Ráða má af þessari fullyrðingu að nokkuð hafi skort á skilning yfirstjórnar og starfsmanna innan sjóðsins á því samkeppnisumhverfi sem sjóðurinn starfaði innan eftir einkavæðingu bankanna en tilraunir bankanna til að koma inn á þennan markað höfðu þegar átt sér stað veturinn 2003/2004 og fyrri hluta árs 2004. Auk þess má nefna að það var yfirlýst markmið sjóðsins að ná fram ástandi sem óumdeilanlega var þensluhvetjandi: lægri vextir (vegna kaupa útlendinga á íbúðabréfum), hærra hámarkslán og 90% veðhlutfall.

Ósamstaða stjórnarflokkanna um málið og ágreiningur og valdabarátta innan stjórnsýslukerfisins veikti skipulagslega umgjörð og festu sem hefði þurft að vera til staðar við innleiðingu á breytingunum á Íbúðalánasjóði á árunum 2003 og 2004. Fyrir vikið var búið að veikja innra aðhald og eftirlit með innleiðingu kerfisbreytinganna. Ekki bætti úr skák að búið var að skrúfa upp miklar væntingar um breytt kerfi a.m.k. hvað varðaði 90% lánin sem hamrað var á í kosningabaráttu. Svo virðist sem ráðherra, sem ekki var tilbúinn til að taka óvinsæla ákvörðun (uppgreiðslugjald á lántakendur) sem hefði getað varið sjóðinn áföllum, og Íbúðalánasjóður, sem ekki hafði á að skipa nægilegri þekkingu og reynslu til að stjórna svo flóknu verkefni, hafi við þessar aðstæður misst að nokkru stjórn á innleiðingarferlinu.

16.3.8 Seðlabanki Íslands og Íbúðalánasjóður

Seðlabanki Íslands er sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins sem starfar samkvæmt lögum nr. 36/2001. Seðlabankinn var á forræði forsætisráðuneytisins frá maí 2001 til október 2009. Fyrir og eftir það tímabil er einungis orðið „ráðherra“ notað í lögum um Seðlabanka Íslands.

Meginmarkmið Seðlabanka Íslands er að stuðla að stöðugu verðlagi og er bankanum heimilt, með samþykki ráðherra, að lýsa yfir tölulegu markmiði um verðbólgu. Þá ber Seðlabankanum samkvæmt lögunum að stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum, enda telji hann það ekki ganga gegn meginmarkmiði sínu skv. 1. mgr. laganna.90 Þá hefur bankinn samkvæmt lögunum víðtækar heimildir til að setja reglur og þar með beita ýmsum þeim stjórntækjum sem hann sjálfur ákveður til að ná markmiðum um stöðugt verðlag og viðhalda fjármálastöðugleika. Þó að viðskipti bankans innanlands beinist fyrst og fremst að innlánsstofnunum þá veitir 6. gr. laganna bankanum heimild til að setja sér nánari reglur um viðskipti, þar á meðal hvaða lánastofnunum öðrum en innlánsstofnunum er heimilt að eiga innstæður í bankanum. Í júní 2007 setti bankinn sér reglur samkvæmt þessari grein um viðskiptareikninga við Seðlabanka Íslands og miðast þær reglur við innlend fjármálafyrirtæki sem störfuðu samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, útibú erlendra fjármálafyrirtækja og fyrirtækja í verðbréfaþjónustu.91

Í frásögninni hér að framan kemur fram að þegar Fjármálaeftirlitið var stofnað með lögum nr. 87/1998 og starfsemi þess hófst 1. janúar 1999 var bankaeftirlitið flutt út úr Seðlabanka Íslands og til Fjármálaeftirlitsins. Við þá breytingu var gerð breyting á 27. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, um eftirlit og eftirleiðis fór Fjármálaeftirlitið með eftirlit með starfsemi húsbréfadeildar Íbúðalánasjóðs. Eftir stóð þó ákvæðið um skyldur Seðlabanka Íslands til að stuðla að því að jafnvægi ríkti á húsbréfamarkaði og að Seðlabankinn skyldi í þeim mæli sem hann teldi nauðsynlegt hindra að verulegt misvægi myndaðist á markaðnum með húsbréf.

Samkvæmt skriflegri skýrslu Eiríks Guðnasonar, fyrrum bankastjóra Seðlabankans, til rannsóknarnefndarinnar kom til álita við setningu laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, að Íbúðalánasjóður félli undir þau. Hefði svo orðið hefði sjóðurinn þá þegar farið að öllu leyti undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins en þess í stað varð bið á því fram til setningar laga nr. 57/2004, um breytingu á húsnæðislögum, nr. 44/1998. Þessu hefði einnig fylgt að hann hefði þurft að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru til fjármálafyrirtækja um eigið fé en á hinn bóginn hefði hann fengið aukinn aðgang að Seðlabankanum og fyrirgreiðslu hans, til jafns við banka og sparisjóði.

Þegar lög nr. 57/2004 voru samþykkt á Alþingi á vordögum 2004 var ákvæðið um skyldur Seðlabankans fellt út. Þar með hafði Seðlabankinn ekki lengur neinar skyldur sem beindust sérstaklega að áhrifum af starfsemi Íbúðalánasjóðs, hvorki samkvæmt lögunum um húsnæðismál né samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki þar sem Íbúðalánasjóður féll ekki undir þau lög. Þrátt fyrir að bréf Íbúðalánasjóðs væru með ríkisábyrgð og Íbúðalánasjóður annar stærsti útgefandi skuldabréfa með ríkisábyrgð var hvergi að finna ákvæði í lögum sem beinlínis miðuðu að því að geta brugðist við og tekið á hugsanlegum áhrifum sem starfsemi Íbúðalánasjóðs kynni að hafa á stöðugleika í fjármálakerfinu í heild. Þá var eftirlit með ríkisábyrgðum ekki hjá Seðlabanka heldur hjá Ríkisábyrgðasjóði.

Eftir þessa breytingu var það á ábyrgð Fjármálaeftirlitsins að sjá til þess að Íbúðalánasjóður færi að lögum og reglum um starfsemi sjóðsins. Íbúðalánasjóður átti samkvæmt því að gæta hagsmuna sinna aðeins innan þeirra laga og reglna sem um starfsemina giltu án tillits til þess hvaða áhrif aðgerðir í þeim efnum kynnu að hafa á starfsemi fjármálakerfisins. Sú ábyrgð var ekki hjá Íbúðalánasjóði frekar en hjá fjármálafyrirtækjum innan kerfisins sem störfuðu samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki. Sú ábyrgð var hjá Seðlabanka Íslands, henni gat hann fylgt fram með þeim stjórntækjum sem Seðlabankinn ákvað sjálfur að miðuðust eingöngu við fjármálafyrirtæki sem störfuðu samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, sbr. reglugerð 540/2007 sem kom þó fram miklu síðar.

Á það er bent að á móti komi að með lögum nr. 57/2004 hafi öll starfsemi Íbúðalánasjóðs færst undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Að þessu sögðu er rétt að ítreka þann mun sem er á setningu og eftirliti með eindamiðuðum varúðarreglum (e. micro-prudential control) og þjóðhagsmiðuðum varúðarreglum (e. macro-prudential control). Eindamiðaðar varúðarreglur beinast að starfsemi einstakra stofnana og er á verksviði Fjármálaeftirlitsins. Þjóðhagsmiðaðar varúðarreglur beinast að virkni markaða, samspili milli einstakra stofnana innan fjármálakerfisins og áhrifum þess á stöðugleika. Tilgangurinn með slíkum reglum er að draga úr hættunni á kerfislægu misvægi og viðhalda fjármálalegum stöðugleika. Þessi tegund reglusetningar og eftirlits er á verksviði seðlabanka. Seðlabankinn er sjálfstæð stofnun með fullt forræði og sjálfdæmi um það hvenær skuli gripið til þeirra stjórntækja sem bankanum er heimilt að koma sér upp með stoð í lögum um bankann.

Í ljósi þess að verið var að innleiða kerfisbreytingar á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs og a) koma bréfunum í það form sem gerði þau aðgengilegri og gjaldgengari á alþjóðlegum fjármálamörkuðum og b) verðbréfaútgáfa sjóðsins var af þeirri stærðargráðu að fáir gátu boðið svo stóra flokka í íslenskum bréfum, þá var með þessari breytingu verið að opna fjármögnun sjóðsins fyrir auknu streymi fjármagns frá erlendum fjárfestum inn í landið – og að sama skapi út úr landinu aftur. Sú opnun á fjármálamarkaði var í anda efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar um aukna samkeppni á fjármálamarkaði og um aðgerðir til að laða að erlenda fjárfesta.

En með þessum aðgerðum var Íbúðalánasjóður aftur á móti kominn í ríkara mæli inn í umhverfi fjármálafyrirtækja og þar með inn á þau hættusvæði sem gerði kröfu til þess að taka þurfti tillit til fleiri þátta og áður óþekktrar óvissu við áhættugreiningu og stýringu. Reynsla af slíkri áhættustýringu var ekki fyrir hendi innan sjóðsins.

Eftir þessar breytingar á regluverkinu í kringum Íbúðalánasjóð var það eftir sem áður verkefni og á ábyrgð yfirstjórnar Íbúðalánasjóðs að gæta fyrst og fremst sinna hagsmuna undir „stofnanamiðuðu“ eftirliti Fjármálaeftirlitsins. Þegar breytingum á regluverkinu í kringum Íbúðalánasjóð og aðdraganda þeirra var lýst í viðræðum við prófessor Charles Goodhart í mars 2013 var það hans mat að þessi aðgerð væri lýsandi dæmi um þá stefnu sem almennt ríkti í afstöðunni til þjóðhagslegra varúðarreglna á þessum tíma og hugmyndum manna um hlutverk seðlabanka. Ríkjandi stefna boðaði frelsi á mörkuðum og lágmarksinngrip í starfsemi fjármálamarkaða. Sjálfstæði seðlabanka var mikið og trúin á vægi sérfræðilegrar þekkingar sem seðlabankar komu sér upp til að sinna störfum sínu sömuleiðis.

Þá er rétt að vekja athygli á því að líkt er á komið með Seðlabanka Íslands og Íbúðalánasjóði hvað varðar sjálfstæði. Þrátt fyrir að skýrt sé kveðið á í lögum um þessar stofnanir að þær séu sjálfstæðar þá stenst sú skilgreining ekki stjórnsýslufræðilega skoðun. Tilgangurinn með þeirri stjórnskipulegu tilhögun að gera stofnanir sjálfstæðar er að gefa starfsemi þeirra aukinn trúverðugleika sem talinn er fást með því að undanskilja þær beinum pólitískum fyrirmælum, draga úr flokkspólitískum áhrifum en auka vægi sérfræðilegrar þekkingar í starfsemi stofnananna. Þessi tilgangur tilhögunarinnar er hins vegar að engu gerður með pólitískum ráðningum við báðar þessar stofnanir stjórnsýslunnar. Skipanir í embætti seðlabankastjóra hafa verið því marki brenndar á Íslandi að þar hafa í áraraðir verið skipaðir fyrrverandi ráðherrar eða aðrir þeir einstaklingar sem njóta sérstaklega flokkspólitísks trúnaðartrausts. Þetta hefur rýrt sjálfstæði Seðlabankans og trúverðugleika.

Seðlabanka Íslands var í sjálfsvald sett hvort hann gripi til aðgerða til að stemma stigu við útstreymi fjármagns frá Íbúðalánasjóði út í kerfið aftur í gegnum lánasamninga við banka og sparisjóði (sjá umfjöllun um lánasamninga Íbúðalánasjóðs við banka og sparisjóði í kafla 9.12). Íbúðalánasjóði var hins vegar látið einum eftir að ákveða hvort hann vildi hafa innstæður í Seðlabankanum eða ekki. Með lánasamningunum við banka og sparisjóði var Íbúðalánasjóður orðinn eldsneytisgjafi við þá bólumyndun sem þarna var að byrja innan kerfisins. Aðgerðaleysi Seðlabankans í þessu tilviki þar sem fjármagn streymdi út í bankakerfið í gegnum Íbúðalánasjóð er ámælisvert. Seðlabankinn hefur ótvíræðar hagstjórnarskyldur og ber að vakta kerfið og grípa til aðgerða til að varðveita fjármálastöðugleika. Nánari umfjöllun um samskipti Seðlabanka Íslands og Íbúðalánasjóðs er að finna í kafla 10.2.

16.3.9 Fjármálaeftirlitið og Íbúðalánasjóður

Fjármálaeftirlitið starfar samkvæmt lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þar segir nú í 8. gr. laganna um eftirlit:

Fjármálaeftirlitið skal fylgjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti.

Fjármálaeftirlitinu er heimilt að gefa út og birta opinberlega almenn leiðbeinandi tilmæli um starfsemi eftirlitsskyldra aðila, enda varði málefnið hóp eftirlitsskyldra aðila.

Ákvæði laga þessara eiga, eftir því sem við á, við um eftirlit Fjármálaeftirlitsins, athuganir þess og upplýsingaöflun samkvæmt ákvæðum sérlaga. Er Fjármálaeftirlitinu heimilt að beita eftirlitsúrræðum þessara laga við eftirlit og önnur verkefni gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem því er falið að framkvæma á grundvelli sérlaga og annarra reglna. Um starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins fer að öðru leyti eftir ákvæðum sérlaga.

Eins og sjá má er hér vísað til sérlaga og í tilviki Íbúðalánasjóðs eru það lög nr. 44/1998, um húsnæðismál. Með setningu laganna92 hafði Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands, síðar Fjármálaeftirlitið, einungis eftirlit með starfsemi húsbréfadeildar Íbúðalánasjóðs sem annaðist almenn húsnæðislán Íbúðalánasjóðs. Þegar breyting varð á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, með lögum nr. 57/200493 var ákveðið að öll starfsemi Íbúðalánasjóðs skyldi heyra undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Eftir breytinguna sagði í 27. gr. laganna um eftirlit:

Fjármálaeftirlitið skal hafa eftirlit með því að starfsemi Íbúðalánasjóðs sé í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim. Um eftirlitið fer samkvæmt ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eftir því sem við á.

Hér er vísað til ákvæða í lögum nr. 44/1998 og reglugerða settra samkvæmt þeim sem og annarra laga eftir því sem við á (sjá meira um það hér síðar). Þá er að lokum vísað aftur til laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi en þar segir í 9. gr. laganna um athugun og aðgang:

Fjármálaeftirlitið skal athuga rekstur eftirlitsskyldra aðila svo oft sem þurfa þykir. Þeim er skylt að veita Fjármálaeftirlitinu aðgang að öllu bókhaldi sínu, fundargerðum, skjölum og öðrum gögnum í vörslu þeirra er varða starfsemina sem Fjármálaeftirlitið telur nauðsynlegan.

Vegna starfsemi sinnar getur Fjármálaeftirlitið gert vettvangskannanir eða óskað upplýsinga á þann hátt og svo oft sem það telur þörf á.

Með gildistöku laga nr. 57/200494 kom jafnframt inn nýtt ákvæði í 11. gr. laga nr. 44/1998, um eigna- og skuldastýringu Íbúðalánasjóðs og þar segir:

Íbúðalánasjóður skal halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins og gera áætlanir þar um. Íbúðalánasjóði er heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Ráðherra setur í reglugerð ákvæði um viðskipti sjóðsins með verðbréf að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs og Fjármálaeftirlitsins.

Þegar frumvarpið var til meðferðar í þinginu kom eftirfarandi fram í umsögn Fjármálaeftirlitsins um það:95

Fjármálaeftirlitið telur almennt til bóta að Íbúðalánasjóður sé skilgreindur sem hinn eftirlitsskyldi aðili, eins og gert er í frumvarpinu, en ekki einungis húsbréfadeild eins og verið hefur. Fjármálaeftirlitið hefur jafnframt lagt á það áherslu að skýrt sé kveðið á um það með hverju það á að hafa eftirlit, þ.e. hver verkefni eftirlitsins eigi að vera. Nefna má í þessu sambandi að kveðið sé á um skilyrði sem miða að traustum og heilbrigðum rekstri, stjórnun innri endurskoðun, eftirlitskerfi með áhættum og fjárhagslegan styrkleika (laust fé og eigið fé). Það er skilningur Fjármálaeftirlitsins að með fyrirhuguðum breytingum á 11. gr. laganna, sbr. 5. gr. frumvarpsins, sé gert ráð fyrir að ákvæði af þessu tagi verði mótuð í reglugerð sem ráðherra setji.

Meirihluti félagsmálanefndar þingsins tók undir þessi sjónarmið í umsögn Fjármálaeftirlitsins og mæltist til þess að:96

[...] þegar verði hafin vinna við að setja niður nánari reglur um hvað það er sem hafa skal eftirlit með í starfsemi sjóðsins. Meiri hlutinn telur æskilegt að slíkar reglur verði settar í lög frekar en að aðeins sé mælt fyrir um slíkt með stjórnvaldsfyrirmælum og má þá hafa hliðsjón af þeim lagareglum sem gilda um eftirlit með öðrum fjármálafyrirtækjum á markaði.

[...] telur meiri hlutinn að með þeim reglum sem lagðar eru til í frumvarpinu verði regluverkið þannig úr garði gert að engin ástæða sé til að óttast að þær væntingar sem frumvarpið byggist að hluta á, sem m.a. eru væntingar um aukinn áhuga fjárfesta, gangi ekki eftir.

Reglugerð nr. 544/2004 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs var sett með stoð í þessu nýja ákvæði 11. gr. laganna og samþykkt af félagsmálaráðherra 24. júní 2004. Í 2. gr. reglugerðarinnar er fjallað um áhættustýringu og þar segir um mótun áhættustýringarstefnu:

Stjórn Íbúðalánasjóðs skal samþykkja stefnuna og staðfesta breytingar sem á henni eru gerðar, að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skal kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar.

Ljóst er af þessu að Fjármálaeftirlitið er umsagnaraðili og getur þar með komið fram með ábendingar og athugasemdir áður en ákvörðun er tekin um áhættustýringarstefnu sjóðsins. Aftur á móti er staða fjármálaráðuneytisins og Ríkisábyrgðasjóðs nokkuð veikari í þessu orðalagi reglugerðarinnar þar sem þessir aðilar fá stefnuna einungis til kynningar (sjá umfjöllun um Lánasýsluna og Íbúðalánasjóð hér síðar).

Þá er þessi aðgreining á samskiptum Íbúðalánasjóðs við Fjármálaeftirlitið og félagsmálaráðherra annars vegar og Ríkisábyrgðasjóð og fjármálaráðuneyti hins vegar ítrekuð í 6. gr. reglugerðarinnar97 um skýrslugjöf með því að fjalla um þessa eftirlitsaðila í aðgreindum málsgreinum en þar stendur í fyrri málsgreininni:

Stjórn Íbúðalánasjóðs skal ársfjórðungslega skila félagsmálaráðherra og Fjármálaeftirlitinu skýrslu um framvindu áhættustýringarstefnunnar og lykilkennitölur í rekstri sjóðsins.

Og í síðari málsgreininni stendur:

Íbúðalánasjóður skal senda fjármálaráðuneyti og Ríkisábyrgðasjóði skýrsluna til kynningar.

Rækilega er fjallað um þessar ársfjórðungslegu skýrslur sjóðsins til félagsmálaráðherra og Fjármálaeftirlitsins í kafla 11. Þar kemur meðal annars fram að skýrslurnar voru alla jafna mjög illa unnar, oft óbreyttar milli ársfjórðunga þótt talsverðar breytingar hefðu átt sér stað í rekstri sjóðsins og oft ósamræmi milli mynda og texta. Þá var yfirferð Fjármála-eftirlitsins yfir skýrslurnar verulega ábótavant og það sá ekki ástæðu til að bregðast við þó að skýrslurnar sýndu að lykilkennitölur í rekstri sjóðsins væru utan áhættumarka.

Ekki kemur fram í fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs hvort leitað hafi verið eftir umsögn Fjármálaeftirlitsins við samningu reglugerðar nr. 544/2004 en miðað við fundargerðir stjórnar sjóðsins áttu samskipti milli Fjármálaeftirlitsins og Íbúðalánasjóðs um áhættustýringu sér stað þegar á árinu 2003.98,99

16.3.9.1 Innra eftirlit Íbúðalánasjóðs

Á fundi stjórnar Íbúðalánasjóðs 20. nóvember 2003 var lagt fram bréf Fjármálaeftirlitsins dags. 20. október 2003 þar sem skýrt er frá niðurstöðum könnunar Fjármálaeftirlitsins á áhættustýringu og innra eftirliti Íbúðalánasjóðs. Þessi könnun var gerð í framhaldi af skýrslu KPMG og Íbúðalánasjóðs um eflingu innra eftirlits og áhættugreiningu. Í þessu bréfi kemur fram að Fjármálaeftirlitið leggi mikla áherslu á hlutverk stjórna fjármálafyrirtækja við innra eftirlit og lagt er til við stjórn sjóðsins að hún nýti innri endurskoðun til að framfylgja eftirlitshlutverki sínu. Fjallað er um hina ýmsu áhættuþætti sem skoða þarf sérstaklega í rekstri húsbréfadeildar og segir síðan orðrétt í bréfi eftirlitsins:

Fjármálaeftirlitið leggur áherslu á að Íbúðalánasjóður fylgist vel með áhættum, þ.m.t. vaxta- og lausafjáráhættu og hagi áhættustýringu sinni á hverjum tíma með þeim hætti að áhættan sé lágmörkuð. Að lokum bendir Fjármálaeftirlitið á að með hliðsjón af ákvæðum um fjárhagslegan aðskilnað húsbréfadeildar frá annarri starfsemi Íbúðalánasjóðs, sé nauðsynlegt að ársreikningar sjóðsins sé[u] sérgreind[i]r fyrir húsbréfadeildina annars vegar og aðra starfsemi sjóðsins hinsvegar.100

Nokkrar umræður urðu um málið á fundi stjórnar sjóðsins. Voru menn sammála um að mikilvægt væri að hafa gott samstarf við Ríkisendurskoðun og Fjármálaeftirlitið og kom m.a. fram hugmynd um hvort stjórn sjóðsins ætti að fá fund með Ríkisendurskoðun og/eða Fjármálaeftirlitinu til að fara yfir þetta mál. Ekki er hins vegar að sjá að þessu máli hafi verið fylgt eftir.

16.3.9.2 Eftirlit Fjármálaeftirlitsins með Íbúðalánasjóði

Fyrsta fundargerðin sem rannsóknarnefndin fékk til skoðunar frá Fjármálaeftirlitinu, þar sem fjallað er um Íbúðalánasjóð, er frá 31. ágúst 2004. Þar er fjallað er um áhættustöðu Íbúðalánasjóðs í tilefni af nýlegum tilboðum banka og sparisjóða varðandi fjármögnun íbúðarhúsnæðis.101 Hinn 14. september er bókað af fundi Fjármálaeftirlitsins með fulltrúum frá Íbúðalánasjóði að von sé á sérstakri skýrslu um áhættustöðu vegna lánveitinga og fjármögnunar Íbúðalánasjóðs.102

Þá vekur athygli að á fundi stjórnar Fjármálaeftirlitsins 26. nóvember 2004 er bókað að Ingimundur Friðriksson, fulltrúi Seðlabanka Íslands í stjórn Fjármálaeftirlitsins, hafi dreift skýrslu Seðlabankans um áhrif breytinga á fyrirkomulagi lánsfjármögnunar íbúðarhúsnæðis, dags. 28. júní 2004, sem birst hafi opinberlega á heimasíðu bankans 15. nóvember 2004.103 Þetta er athyglisvert þar sem skýrslan var, eins og fram kom hér að framan, kynnt félagsmálaráðherra í lok júní 2004.

Ekki er meira að finna í fundargerðum Fjármálaeftirlitsins um málefni Íbúðalánasjóðs árið 2004 en í fundargerð stjórnar eftirlitsins frá 7. janúar 2005 kemur fram að rætt hafi verið um lánssamninga Íbúðalánasjóðs við nokkrar lánastofnanir fyrir áramót sem fela það í sér að sjóðurinn nái að ávaxta umtalsverðar fjárhæðir með föstum vöxtum til langs tíma og að það dragi þar með úr fastvaxtaáhættunni sem myndast hafi undanfarna mánuði vegna uppgreiðslna á fasteignaveðbréfum. Þá segir í bókuninni að Íbúðalánasjóður muni skila skýrslu til Fjármálaeftirlitsins um áhættustýringu sjóðsins eigi síðar en í lok janúar 2005.104

Hinn 9. mars 2005 átti Lánasýslan fund með Fjármálaeftirlitinu. Í minnisblaði sem Sigurður G. Thoroddsen, lögfræðingur Ríkisábyrgðasjóðs, skrifaði um fundinn kemur fram að Fjármálaeftirlitið taki ekki undir áhyggjur Ríkisábyrgðasjóðs þar sem það segist hafa upplýsingar sem Ríkisábyrgðasjóður hafi ekki og Fjármálaeftirlitið neiti að láta Ríkisábyrgðasjóði í té.105

Í fundargerð stjórnar Fjármálaeftirlitsins hinn 19. apríl 2005 er bókað að fulltrúar eftirlitsins hafa átt fund með fulltrúum Lánasýslunnar vegna fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs og áhyggja af versnandi stöðu hans í kjölfar mikilla uppgreiðslna á útlánum undanfarna mánuði. Fram kemur að mismunandi skilningur ríki milli Lánasýslunnar og Fjármálaeftirlitsins á raunverulegri fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs og að unnið verði að því á næstunni að ná fram sameiginlegum skilningi á þeim málum.106 Þá segir í fundargerðinni að fram hafi komið skortur á gegnsæi af hálfu Íbúðalánasjóðs varðandi hvernig þeim fjármunum, sem losnað hafi við uppgreiðslur útlána, hafi verið ráðstafað í lánssamninga við tilteknar lánastofnanir og að í því sambandi hafi komið upp álitamál um starfsheimildir sjóðsins. Fjármálaeftirlitið muni á næstunni setja sig í samband við félagsmálaráðuneytið vegna málsins en Íbúðalánasjóður heyri undir félagsmálaráðuneytið.

Á fundi stjórnar Fjármálaeftirlitsins 29. apríl 2005 er bókað að forstjóri eftirlitsins og forstjóri Íbúðalánasjóðs hafi fundað um fjárhagsstöðu sjóðsins og óbein kaup sjóðsins á útlánum með föstum vöxtum til langs tíma hjá lánastofnunum.107

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar108 til félagsmálanefndar Alþingis, dags. 28. nóvember 2005, er að finna athyglisverða frásögn af samskiptum Fjármálaeftirlitsins og Íbúðalánasjóðs. Þar kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi sent Íbúðalánasjóði bréf 10. maí 2005 þar sem komi fram að „hugmyndir“ um samninga við banka og sparisjóði hafi verið ræddar á tveimur fundum með Íbúðalánasjóði og Fjármálaeftirlitinu, sá fyrri var 17. desember 2004 og hinn síðari 28. desember 2004. Á milli fundanna hafi fyrsti lánssamningur þessarar tegundar verið undirritaður eða hinn 23. desember 2004 og síðan hafi tveir samningar sömu tegundar verið undirritaðir 30. desember 2004. Í skýrslunni segir að í bréfinu komi einnig fram að eftirlitinu sé ekki kunnugt um að sjóðurinn hafi óskað eftir formlegri umsögn um breytingar á áhættustýringarstefnu sjóðsins vegna lánasamninga við banka og sparisjóði, sem stjórnin samþykkti 10. desember 2004, eins og sjóðnum var skylt að gera samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 544/2004.

Þá er sagt í skýrslunni að í umræddu bréfi óski eftirlitið eftir upplýsingum um hvernig staðið var að breytingunum og kynningum á þeim í samræmi við framangreinda reglugerð og hvernig umræddir lánasamningar féllu að áhættustýringarstefnunni. Jafnframt er bein tilvitnun í bréfið svohljóðandi:

Þegar hugmyndir að samningum þessum voru kynntar fyrir Fjármálaeftirlitinu var það skilningur þess að þeir væru til þess ætlaðir að bregðast við vanda á tilteknu tímabili og fælu í þeim skilningi í sér nauðsynlega áhættustýringu. Nú virðist ljóst að þessir samningar eru orðnir veigamikill þáttur í starfsemi sjóðsins a.m.k. til náinnar framtíðar. Jafnframt er ljóst að taka yrði rekstrarforsendur sjóðsins til endurskoðunar ef hann hefði ekki kost á ávöxtun fjármuna sem losnað hafa, sambærilega við þessa.

Miðað við þetta virðist eftirlitið hafa skort skilning á þeim aðgerðum sem sjóðurinn kynnti fyrir því í desember 2004. Svo virðist sem að eftirlitið hafi litið á aðgerðir sjóðsins sem skammtímalausn og að aðgerðirnar flokkuðust undir áhættustýringaraðgerðir. En eins og fram kemur í undirkafla 9.12 tók sjóðurinn meiri áhættu með þessum aðgerðum í von um hærri ávöxtun og jók því áhættu í stað þess að stjórna henni.

Það að Fjármálaeftirlitið a) hafi vitað um „hugmyndir“ Íbúðalánasjóðs um lánssamninga við banka og sparisjóði í desember 2004, b) hafi vitað um lánssamninga Íbúðalánasjóðs um umtalsverðar fjárhæðir við nokkrar lánastofnanir fyrir áramót,109 c) hafi ekki kallað eftir upplýsingum fyrr en um miðjan maí 2005 og d) beri fyrir sig að það hafi litið svo á að ekki hafi verið um „formlega“ beiðni um umsögn að ræða, verðskuldar þá spurningu hvort Fjármálaeftirlitið hafi hér ekki brugðist trausti Alþingis sem eftirlitsaðili.

Hugmyndir umboðskenningarinnar um framsal valds og ábyrgðar varpa ljósi á þetta samband milli Fjármálaeftirlitsins og Alþingis sem sambands milli umbjóðanda (Alþingi) og umboðsmanns/fulltrúa (Fjármálaeftirlitið).110

Það að fá upplýsingar eða búa yfir upplýsingum um tiltekið mál getur stundum komið umboðsmönnum í vandræði. Þetta gerist einkum ef umboðsmaðurinn stendur frammi fyrir því að þurfa að standa reikningsskil gerða sinna gagnvart umbjóðanda. Þegar ljóst er t.d. með fjölda vitna eða bókunum í fundargerðum að umboðsmaðurinn hefur fengið tilteknar upplýsingar getur hann hvorki borið fyrir sig minnisleysi né upplýsingaskort. Þekkt viðbrögð við slíkar aðstæður er að bera fyrir sig nokkurs konar „formalisma“, sem er stíll sem er betur þekktur í bókmenntafræðum. Til að útskýra hvernig „formalismi“ birtist í stjórnmálum og stjórnsýslu er gagnlegt að taka raunverulegt dæmi úr skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis frá 2010.

Þáverandi utanríkisráðherra, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, hafði á fundi með þáverandi forsætisráðherra, Geir H. Haarde, og formanni bankastjórnar Seðlabanka Íslands, Davíð Oddssyni, fengið þær upplýsingar í byrjun apríl 2008 að miklar fjárhæðir væru að streyma út af innstæðureikningum Landsbankans í London. Um þetta sagði utanríkisráðherrann fyrir rannsóknarnefndinni að hún hefði aldrei heyrt talað um áhlaup á Landsbankann í London, hún hefði hins vegar heyrt að fjárhæðir streymdu út af reikningum bankans.

Í ljósi þess að Fjármálaeftirlitið skal skv. 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sem vísað er í hér að framan, athuga rekstur eftirlitsskyldra aðila svo oft sem þurfa þykir og að eftirlitið getur gert vettvangskannanir eða óskað upplýsinga á þann hátt og svo oft sem það telur þörf á vegna starfsemi sinnar þá er skýring Fjármálaeftirlitsins á eigin aðgerðaleysi í þessum efnum ótrúverðug. Það verður að teljast ámælisvert að upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið fékk í desember 2004 um lánssamninga Íbúðalánasjóðs skuli ekki hafa skilað sér í „formlegum“ viðbrögðum eftirlitsins með innköllun upplýsinga.

Í mars 2005, á meðan togstreita milli þessara stofnana stjórnsýslukerfisins stóð sem hæst, var eftirfarandi fyrirspurn til félagsmálaráðherra borin upp í þinginu: 111

Herra forseti. Nýlega auglýstu sparisjóðirnir lánveitingar í samstarfi við Íbúðalánasjóð með 4,15% vöxtum, allt að 40 ára lánstíma og 25 millj. kr. hámarki. Fyrirspurn mín til hæstv. félagsmálaráðherra er þessi: Hvernig er þessum samningum milli Íbúðalánasjóðs og sparisjóðanna háttað? Koma aðrar lánastofnanir inn í þá? Getur verið að Íbúðalánasjóður kaupi lánveitingar sem lánaðar eru á 2. veðrétti, þ.e. það sem er umfram hámark Íbúðalánasjóðs á 1. veðrétti þannig að hámarkið sé í raun komið upp í 25 millj. kr.?

Fyrirspurn þingmannsins átti fullan rétt á sér og má lesa um þessa lánssamninga í undirkafla 9.12.

Svar félagsmálaráðherra var eftirfarandi:112

Hæstv. forseti. Eins og hv. fyrirspyrjanda Pétri H. Blöndal er kunnugt samþykktum við á Alþingi fyrir um hálfu ári ný lög um húsnæðismál og þar með um starfsemi Íbúðalánasjóðs. Með þeim lögum er sjóðnum gert að ástunda virka fjárstýringu og áhættufjárstýringu þar með. Ég kannast ekki við dæmi þess sem þingmaðurinn nefndi, að Íbúðalánasjóður tæki þátt í að lána umfram þau mörk sem honum eru sett með lögum og reglugerð. Þvert á móti er alveg skýrt hvert hámark lána Íbúðalánasjóðs er.

Sjóðurinn hefur heimild til að lána með allt að 90% lánshlutfalli allt að 14,9 millj. kr. og við það hefur sjóðurinn að sjálfsögðu staðið.

Með breyttum lögum lýtur starfsemi Íbúðalánasjóðs líka fyllilega eftirliti Fjármálaeftirlitsins og eftir því sem ég best veit, hæstv. forseti, hafa engar athugasemdir komið af hálfu þess við fjárstýringu sjóðsins.

Í svari viðskiptaráðherra við fyrirspurnum í þinginu í nóvember 2004 hafði ráðherrann áréttað eftirfarandi:113

Með lagasetningu okkar höfum við komið okkur upp umhverfi og farvegi fyrir tilfelli eins og þetta þar sem við hljótum að treysta á að eftirlitið sé með þeim hætti sem þarf að vera og það sé tekið á þegar farið er út fyrir velsæmi í sambandi við mál eins og þetta.

Þótt tilefni fyrirspurnar til viðskiptaráðherrans hafi ekki verið þetta tiltekna mál milli Íbúðalánasjóðs og Fjármálaeftirlitsins þá felst í þessu svari hans bæði ítrekuð tilmæli ríkisstjórnarinnar um traust á eftirlitsstofnunum og hinn almenni skilningur löggjafans á því hvað felst í framsali valds og ábyrgðar til stofnana samfélagsins. Í því ljósi má álykta að Fjármálaeftirlitið hafi brugðist trausti Alþingis í þessu máli.

16.3.10 Lánasýsla ríkisins og Íbúðalánasjóður

Starfsfólk hjá Lánasýslu ríkisins sem fór með málefni Ríkisábyrgðasjóðs114 hafði þær skyldur að fylgjast með rekstri þeirra aðila sem ríkissjóður hafði gengið í ábyrgð fyrir eða veitt lán. Það vekur athygli að af þeim stofnunum sem hér koma við sögu í máli Íbúða-lánasjóðs hafði Lánasýslan og þar með Ríkisábyrgðasjóður veikustu stöðuna, bæði lagalega og pólitískt.

Í fyrsta lagi er samkvæmt orðalagi reglugerðar nr. 544/2004 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs staða fjármálaráðuneytisins og Ríkisábyrgðasjóðs veikari en staða Fjármálaeftirlitsins. Í 2. gr. reglugerðarinnar er fjallað um áhættustýringu og þar segir um mótun áhættustýringarstefnu:

Stjórn Íbúðalánasjóðs skal samþykkja stefnuna og staðfesta breytingar sem á henni eru gerðar, að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skal kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar.

Hér er gert ráð fyrir því að áhættustýringarstefna Íbúðalánasjóðs þurfi umsögn Fjármálaeftirlitsins áður en stjórn Íbúðalánasjóðs samþykkir og staðfestir stefnuna, en að fyrirhugaðar breytingar skuli kynntar Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti. Þá er þessi aðgreining á tegund samskipta ítrekuð í 6. gr. reglugerðarinnar um skýrslugjöf eins og fjallað var um hér að framan í kaflanum um Fjármálaeftirlitið. Í reglugerðinni segir að þessir aðilar fái áhættustýringarstefnuna einungis til kynningar, en vel að merkja áður en ákvörðun um stefnuna er tekin, þ.e. eins og segir í orðalaginu „kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar“. Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti er því gefinn kostur á að koma fram með athugasemdir hafi þau eitthvað við áhættustýringarstefnuna að athuga í ljósi ríkisábyrgðarinnar, en þar sem þau eru ekki samkvæmt reglugerðinni formlegir umsagnaraðilar þá er það á valdi Íbúðalánasjóðs að ákveða að hve miklu leyti sjóðurinn tekur tillit til þeirra athugasemda.

Aftur á móti hafði fjármálaráðherra, sem bar ábyrgð á starfsemi Ríkisábyrgðasjóðs, samkvæmt lögum ákveðið stjórntæki tiltækt sem gat styrkt stöðu Ríkisábyrgðasjóðs í störfum hans sem eftirlitsaðila með ríkisábyrgðum. Í lögum nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, segir í 5. gr. m.a.:

Ríkisábyrgðasjóður skal fylgjast með rekstri þeirra aðila er ríkissjóður hefur gengið í ábyrgð fyrir eða veitt lán. Ábyrgðarþegum er skylt að láta Ríkisábyrgðasjóði í té ársreikninga og hverjar þær skýrslur og gögn er nauðsynleg teljast til þess að hann geti rækt þetta eftirlit. Verði dráttur á afhendingu umbeðinna upplýsinga er ráðherra heimilt að beita dagsektum uns gögnin eru komin fram. Um fjárhæð dagsekta skal nánar kveðið á í gjaldskrá er ráðherra setur. Dagsektir þessar skal ákveða með ábyrgðarbréfi, og má innheimta þær með aðför.

Hér kemur skýrt fram að ábyrgðarþegum er í fyrsta lagi skylt að láta Ríkisábyrgðasjóði í té öll gögn sem teljast nauðsynleg til þess að hann geti rækt eftirlitshlutverk sitt. Í öðru lagi er ráðherra heimilt að beita dagsektum uns gögnin eru komin fram. Hér má fljótt á litið ætla að lagaleg staða Ríkisábyrgðasjóðs sé nokkuð sterk með þessu ákvæði um upplýsingaskyldu ábyrgðarþega og heimildinni til að beita dagsektum verði dráttur þar á. En þegar þetta ákvæði laga nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir, er áréttað í reglugerð nr. 237/1998 um ríkisábyrgðir, Ríkisábyrgðasjóð og endurlán ríkissjóðs sem gefin var út 15. apríl 1998 hefur orðalag greinarinnar dregið verulega úr styrk Ríkisábyrgðasjóðs til að afla sér upplýsinga. Í 9. gr. reglugerðarinnar segir:

Ríkisábyrgðasjóður skal fylgjast með rekstri þeirra aðila, sem ríkissjóður hefur gengið í ábyrgð fyrir eða endurlánað. Ábyrgðarþegar skulu árlega láta í té efnahags- og rekstrarreikninga ásamt þeim skýrslum, bókhaldsgögnum og skýringum, er Ríkisábyrgðasjóður telur nauðsynlegar vegna eftirlits síns.

Hér miðast upplýsingaskylda ábyrgðarþega einungis við árlega upplýsingagjöf. Lög eru stjórntæki löggjafans og þótt segja megi að lög standi og gangi lengra en reglugerðir þá eru reglugerðir stjórntæki ráðherrans sem segja til um það hvernig ráðherra vill að lögunum skuli fylgt eftir og hversu langt skuli ganga í þeim efnum enda, eins og segir í lögunum, eru heimildir til að beita dagsektum á valdsviði ráðherrans en ekki Ríkisábyrgðasjóðs. Starfsmenn Ríkisábyrgðasjóðs eru því mjög háðir stuðningi síns ráðherra við framfylgd ákvæðisins um upplýsingaskyldu ábyrgðarþega.

Í öðru lagi kemur fram kemur í gögnum nefndarinnar að félagsmálaráðuneytið hafi óskað eftir umsögn fjármálaráðuneytisins um drög að reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs 16. júní 2004 en að fjármálaráðuneytið hafi hins vegar leitað til Ríkisábyrgðasjóðs sem skilaði umsögn um reglugerðina tveimur dögum síðar eða 18. júní 2004. Af fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs frá 26. maí, 7. júní og 10. júní 2004 má sjá að reglugerðin um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs var í smíðum innan Íbúðalánasjóðs og drögin voru til kynningar fyrir stjórn sjóðsins. Þaðan voru drögin send til félagsmálaráðuneytisins sem síðan sendi þau fjármálaráðherra til umsagnar.

Fram kemur við skoðun nefndarinnar á gögnunum að einungis sé í þessari umsögn Ríkisábyrgðasjóðs sett út á 7. gr. reglugerðarinnar sem fjallar um eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs. Ítarlega er fjallað um þessi samskipti í kafla 10.1 og þar kemur m.a. fram að Ríkisábyrgðasjóður hefur áhyggjur af aukinni áhættu sjóðsins sem gæti leitt til þess að eiginfjárhlutfallið lækki niður fyrir tilskilin mörk. Ástæður aukinnar áhættu segir Ríkisábyrgðasjóður vera annars vegar nýtt íbúðalánakerfi þar sem útlánin eru uppgreiðanleg en skuldabréfin sem fjármagna útlánin óinnkallanleg og hins vegar vegna aukinnar samkeppni við bankana á fasteignamarkaði. Ríkisábyrgðasjóður telur að mat á uppgreiðslum gæti verið vanmetið sem setji Íbúðalánasjóð í erfiða stöðu ef ekki næst ásættanleg ávöxtun á þær uppgreiðslur. Vissulega geti sjóðurinn hækkað vaxtaálag en samkeppni við aðrar lánastofnanir takmarki slíkt.115 Þá kemur fram að það sé mat Ríkisábyrgðasjóðs að almennt eigi að halda eiginfjárhlutfallinu yfir 5% en fari það undir 5% beri Íbúðalánasjóði að bregðast við og tilkynna það Fjármálaeftirlitinu, Ríkisábyrgðasjóði, fjármála- og félagsmálaráðuneytinu. Ennfremur leggur Ríkisábyrgðasjóður til að fari hlutfallið undir 4,5% vegna uppgreiðslna veðbréfa taki sjóðurinn upp uppgreiðsluþóknun116. Mat fjármálaráðuneytisins byggðist að miklu leyti á umsögn Ríkisábyrgðasjóðs. Fjármálaráðuneytið lagði að auki til að áhættustýringarstefnan yrði send Ríkisábyrgðasjóði en ekki bara Fjármálaeftirlitinu til umsagnar.117 Hér er m.ö.o. þess farið á leit að aðkoma Ríkisábyrgðasjóðs að eftirliti með starfsemi Íbúðalánasjóðs verði styrkt og til jafns við stöðu Fjármálaeftirlitsins. Sú varð þó ekki raunin sem vekur furðu þar sem félagsmála-ráðuneytið setti sig ekki upp á móti því.

Þegar reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs var samþykkt í félagsmálaráðuneytinu 24. júní 2004 var sú útgáfa að mestu leyti eins og drögin sem komu þaðan í upphafi. Daginn eftir sendi félagsmálaráðuneytið reglugerðina til fjármálaráðu-neytisins þar sem fram kom að ráðuneytin væru sammála um þær breytingar sem gerðar hefðu verið og að fjármálaráðuneytið hefði bakkað með kröfur sínar varðandi eiginfjárhlutfall og uppgreiðsluþóknun.118

Þegar stjórn Íbúðalánasjóðs samþykkti reglugerðina á fundi sínum 24. júní 2004 segir í bókun fundargerðar stjórnar eftirfarandi:

Lögð fram drög að reglugerð um fjárhag og áhættustýringu ÍLS eins og hún liggur fyrir eftir samráðsfund fulltrúa félagsmálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis.

Stjórn Íbúðalánasjóðs gerir ekki athugasemdir við þær breytingar sem gerðar hafa verið á reglugerðardrögunum.

Enda má segja að hér hafi verið búið að tryggja sjónarmið Íbúðalánasjóðs á hinu pólitíska plani innan ráðuneytanna.119

Tveimur mánuðum síðar hófust uppgreiðslur lána af miklum krafti eftir að bankarnir komu inn á fasteignalánamarkaðinn. Fljótt stefndi í það sem starfsmenn Ríkisábyrgðasjóðs höfðu óttast og tekið fram í áliti sínu um reglugerðardrög Íbúðalánasjóðs og félagsmálaráðuneytisins. Í kafla 10.1 er lýst þrautagöngu Ríkisábyrgðasjóðs í samskiptum hans við Íbúðalánasjóð og Fjármálaeftirlitið í tilraunum Ríkisábyrgðasjóðs við að afla upplýsinga frá Íbúðalánasjóði um stöðu hans. Fjárhagsstaða Íbúðalánasjóðs breyttist hratt á milli mánaða á þessu tímabili sem uppgreiðslur voru hvað mestar. Á meðan komst Íbúðalánasjóður upp með það í heila fimm mánuði að sinna ekki kalli Ríkisábyrgðasjóðs um upplýsingar. Þá vaknar auðvitað sú spurning hvernig það mátti vera að ríkisábyrgðarþegi gæti gengið svo langt í óhlýðni við eftirlitsaðila sem lögum samkvæmt ber að fara með eftirlit með ríkisábyrgðum án þess að þeim tækjum væri beitt sem lög heimila, þ.e. dagsektum?

16.3.11 Meginniðurstöður

Á fyrsta kjörtímabili ríkisstjórna Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks voru gerðar breytingar á húsnæðiskerfinu sem leiddu til þess að stefnumótandi ákvarðanavald færðist í ríkara mæli frá Alþingi til framkvæmdarvaldsins. Með nýju lögunum um húsnæðismál nr. 44 frá 1998 var horfið var frá því að Alþingi tilnefndi fulltrúa í stjórn sjóðsins eins og verið hafði. Í kjölfar framsalsins söfnuðust mikil stefnumótandi völd í málefnum sjóðsins saman á einum stað innan Stjórnarráðsins, þ.e. í höndum félagsmálaráðherra. Í nýju lögunum hét það að Íbúðalánasjóður væri sjálfstæð ríkisstofnun með sérstaka stjórn.

Með þessari breytingu fékk stofnunin aukið sjálfstæði gagnvart þinginu en að sama skapi varð hún í stjórnskipulegu tilliti ósjálfstæðari gagnvart ráðherra. Þetta veikti það aðhalds- og eftirlitshlutverk sem Alþingi hefði þurft að hafa með starfsemi sjóðsins þegar miklir breytingatímar fóru í hönd í umhverfi hans upp úr aldamótum. Þar sem ráðherra skipaði stjórnina hneigðist hún til að vera meira í stöðu framkvæmdastjórnar en eftirliti. Þá veikti það enn frekar eftirlitshlutverk þingsins að fulltrúar úr félagsmálanefnd þingsins áttu samkvæmt skipun ráðherra sæti í stjórn Íbúðalánasjóðs. Ekki fer vel á því að aðili sem hefur að hluta eftirlitshlutverk (þingmaður, nefndarmaður í félagsmálanefnd) eigi sæti í stjórn eftirlitsskylds aðila því að enginn getur haft eftirlit með sjálfum sér.

Pólitískar ráðningar í stöður framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs og forstjóra Fjármálaeftirlitsins á árinu 1998 drógu enn frekar úr getu stjórnsýslukerfisins til að veita Íbúðalánasjóði aðhald og eftirlit. Þegar að innleiðingu kerfisbreytinganna á árinu 2004 kom skapaðist nokkurs konar gjá milli annars vegar ráðherrans og nánustu samstarfsmanna hans í ráðuneytinu og Íbúðalánasjóði og hins vegar sérfræðinga og embættismanna innan ráðuneytisins. Það olli því að minni þekking á málefnum sjóðsins myndaðist innan félagsmálaráðuneytisins en ella og sú sérfræðikunnátta sem þar var að finna var ekki virkjuð. Þar af leiðandi var lítið sem ekkert „eignarhald“ á stefnu ríkisstjórnarinnar meðal sérfræðinga og embættismanna innan ráðuneytisins sem vegna lítilla tengsla voru þá í verri stöðu við innleiðingu breytinganna og á eftirfylgni við framkvæmd þeirra þegar mest á reyndi.

Meðal stjórnarflokkanna tókust á andstæð pólitísk sjónarmið um markmið og hlutverk Íbúðalánasjóðs. Þar tókust á annars vegar hugmyndir Sjálfstæðisflokksins, sem vildi færa starfsemi Íbúðalánasjóðs til bankakerfisins, og hins vegar hugmyndir Framsóknarflokksins sem vildi að sjóðurinn yrði áfram opinber stofnun í rekstri ríkisins. Markmið laganna um starfsemi Íbúðalánasjóðs naut stuðnings Framsóknarflokksins sem og annarra stjórnmálaflokka í þinginu. Endurskipulagningin á verðbréfaútgáfu sjóðsins og hækkun á veðhlutfalli lána voru breytingar sem innleiddar voru í pólitískum ágreiningi milli ríkisstjórnarflokkanna, ágreiningi sem kallaði á pólitískar málamiðlanir bæði milli flokkanna og innan þeirra. Þetta má sjá á umsögnum og umræðum sem áttu sér stað þegar frumvörp ríkisstjórnarinnar voru til meðferðar í þinginu. Þessi ágreiningur birtist í togstreitu milli félagsmálaráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins og átökum og tortryggni milli stofnana innan stjórnsýslukerfisins. Ósamstaða innan ríkisstjórnarinnar um breytingarnar þrátt fyrir að hún væri samábyrg fyrir þeim og ágreiningur og valdabarátta innan stjórnsýslukerfisins veiktu þá umgjörð og festu sem hefði þurft að vera til staðar við innleiðingu þeirra árið 2004. Fyrir vikið var búið að veikja skipulagslegar varnir hinnar opinberu stjórnsýslu. Við þær aðstæður sem ríktu á þessum tíma voru væntingar miklar í efnahagslífinu.

Markmið ríkisstjórnanna á þessu tímabili var að auka frelsi í viðskiptum, opna hagkerfið, stuðla að samkeppni og að ríkið myndi draga sig út úr starfsemi þar sem einkaaðilar voru fyrir á markaði. Þá var ítrekuð sú stefna ríkisstjórnarinnar að einfalda regluverk og skrifræði og tryggja að eftirlitsaðilar myndu ekki íþyngja fyrirtækjum um of. Í lok tímabilsins var tekin upp ný peningastefna, sem tók mið af verðbólgumarkmiði, og Seðlabanka Íslands var veitt fullt sjálfstæði til að beita þekktum tækjum, fyrst og fremst vöxtum, til að ná þeim markmiðum. Um svipað leyti var umgjörð íslenskra fjármálafyrirtækja einfölduð með því að koma á einni heildarlöggjöf og þar var skerpt á ákvæðum um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að setja fjármálafyrirtækjum reglur og viðmið. Skömmu síðar lauk einkavæðingu ríkisbankanna sem voru í samkeppni hver við annan. Þrátt fyrir þessi markmið ríkisstjórnarinnar og breytingar sem urðu í umhverfi Íbúðalánasjóðs starfaði hann áfram óbreyttur og var fyrr en varði kominn í samkeppni við einkafyrirtæki á markaði.

Í hnotskurn má orða þessar breytingar á fjármálamarkaði svo að þær lutu að því að skilgreina leik- og varúðarreglur einstakra fjármálafyrirtækja og stofnana í nýju opnu markaðskerfi í eindamiðuðum skilningi (e. micro-prudential regulation). Aftur á móti var dregið úr þeim varúðarreglum og fækkað þeim stjórntækjum sem beindust að kerfinu sjálfu (e. macro-prudential regulation). Gengið var út frá því að gætti hver og einn sinna hagsmuna og allir færu að sömu reglum og nytu sömu skilyrða í gegnsæju umhverfi þá myndi kerfið stilla sig sjálft af og markaðurinn leita jafnvægis. Gallinn við þessar breytingar á kerfinu varð sá að þær náðu ekki til starfsemi Íbúðalánasjóðs.

Þróunin á þessum árum innan fjármálakerfisins var hluti af stærri mynd. Þessar breytingar í og á umhverfi fjármálamarkaðarins á Íslandi láta einar og sér lítið yfir sér og virðast gerast í skrefum. Oftast gætir áhrifa slíkra breytinga á fjármálamörkuðum að mestu innan fjármálakerfisins og með takmörkuð áhrif út í efnahagslífið að öðru leyti. Þegar þær gerast hins vegar á víð og dreif í fjármálakerfinu snerta breytingarnar æ fleiri utan kerfisins, einkum þegar starfsemi og stjórnsýsla hins opinbera og starfsemi á opnum markaði mætast. Þegar til dæmis breytingar eiga sér stað á fjármálamörkuðum og streymi fjármagnsins beinist ýmist að eða frá fasteignalánamarkaði þá verða flest heimili í landinu fyrir áhrifum þeirra breytinga með einum eða öðrum hætti. Hér á Íslandi gerðust breytingar á ytra og innra umhverfi fjármálakerfisins, sem er smátt í sniðum, á nokkuð skömmum tíma. Við slíkar aðstæður getur fljótt orðið til eitthvað sem líkja má við þröskuldaáhrif. Þá getur orðið til vendipunktur og þróun sem virtist vera hæg verður allt í einu að skriðu. Þátttakendur í breytingunum verða fleiri og ef til vill dreifðari sem gerir það að verkum að áhrifin geta orðið stærri í sniðum. Þar með eru breytingar ekki einungis á valdi þeirra sem upphaflega komu breytingunum af stað.

Í hringiðu þessara miklu breytinga á regluverki og virkni fjármálamarkaða var sem Íbúðalánasjóður léki lausum hala innan fjármálakerfisins þar sem um hann giltu aðrar reglur. Hann var annar stærsti verðbréfaútgefandi ríkisskuldabréfa og áfram rekinn sem ríkisstofnun undir nokkurs konar flokkspólitískri stjórn. Hann var áfram skilgreindur sem opinber stofnun með velferðarmarkmið á málasviði félagsmálaráðuneytis en ekki fjármálafyrirtæki sem gerði það að verkum að þessi stærsta lánastofnun á landinu var einstæðingur hvað regluverk varðaði og var ekki undir sömu reglur settur og allar aðrar fjármálastofnanir á markaði. Það breytir því ekki að Fjármálaeftirlitið átti að hafa fullnægjandi eftirlit með sjóðnum sem og öðrum sem undir eftirlitið heyrðu. Hver sem ástæðan var leit Seðlabanki Íslands greinilega ekki svo á að Íbúðalánasjóður félli ekki undir hagstjórnarábyrgð bankans.

Sú atburðarás sem tók við eftir skuldabréfaskiptin ber einnig mörg einkenni þröskuldaáhrifa.120 Ákveðnum vendipunkti er náð á fasteignalánamarkaðnum þegar Kaupþing banki kemur inn á þann markað í lok ágúst 2004. Eftir það virðist ekki verða við neitt ráðið og uppgreiðslur hjá ÍLS hefjast af miklum krafti. Íbúðalánasjóður verður fyrir áhlaupi sem lýsir sér í því að með uppgreiðslu lána horfir sjóðurinn fram á stórfellt vaxtatap á lánahliðinni og því hratt vaxandi hættu á því að sjóðurinn geti ekki staðið við skuldbindingar sínar á fjármögnunarhliðinni, þ.e. við fjárfesta sem eiga fjármögnunarbréf hjá sjóðnum. Þegar þessi skriða hófst er engu líkara en stjórnendur sjóðsins hafi frosið og fest viðbrögð sín annars vegar í reglubindandi aðgerðum með áframhaldandi skuldabréfaútgáfu sem var óviðeigandi og óheppileg við þessar aðstæður (sjá umfjöllun í kafla 9.10) og hins vegar í björgunarstarfi sem tók mið af forsendum eindamiðaðra varúðarreglna sem gera ráð fyrir því að fari hver og ein stofnun að settum reglum þá sé kerfið sjálft „heilbrigt“. Fyrirtækjum og stofnunum í þessu nýja umhverfi fjármálamarkaða bar fyrst og fremst skylda til þess að bjarga eigin starfsemi og hugsa um afkomu sinnar starfsemi án tillits til þess hvaða áhrif það kynni að hafa fyrir kerfið í heild. Lausnarorðið við slíkar aðstæður er rétt áhættugreining og lausnin því áhættustýring.

Vandinn varðandi mat á áhættu hjá Íbúðalánasjóði var þríþættur. Í fyrsta lagi var hvorki nægileg þekking né reynsla til staðar hjá Íbúðalánasjóði til að viðhafa þær aðgerðir sem þurfti til að móta og framkvæma áhættustýringarstefnu fyrir sjóðinn. Í öðru lagi var ríkisábyrgð á bréfum sjóðsins; ekki er óvarlegt að álykta hér að ríkisábyrgðin hafi haft þau áhrif að þegar starfsmenn Íbúðalánasjóðs verða þess áskynja að þeir standa í straumi þar sem þeir fá litlu ráðið hafi þeir leyft sér að tefla á tæpasta vað. Í þriðja lagi heyrði starfsemi sjóðsins undir félagsmálaráðuneytið. Ríkisábyrgðir á skuldabréfum sjóðsins heyrðu hins vegar undir fjármálaráðuneytið. Hér skapast hætta á freistnivanda, þ.e. þeim vanda sem af því hlýst að ekki fer saman ábyrgð á rekstri og umsýslu með skuldabréf ríkissjóðs og ábyrgðin á kostnaðinum sem af því hlýst ef illa fer. Segja má að í þeirri stefnu ríkisstjórnarinnar að leggja höfuðáherslu á eindamiðaðar (rekstrarlegar) varúðarreglur þar sem hverri og einni stofnun innan kerfisins bar fyrst og fremst að hugsa um sína eigin hagsmuni en samhliða aflétta þjóðhagsmiðuðum varúðarreglum sem taka til heilbrigðis og stöðugleika kerfisins í heild felist einnig uppskrift að slíkum vanda.

---