7. Rannsóknir á íbúðaþörf

Samantekt

Samkvæmt lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál skal Íbúðalánasjóður vera ráðgefandi fyrir félagsmálaráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum. Í sömu lögum kemur jafnframt fram að meðal verkefna Íbúðalánasjóðs sé að fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði.

Almennt má líta á það sem svo að Íbúðalánasjóður hafi ekki sinnt því verkefni sínu að fylgjast með íbúðaþörf í landinu fyrr en ástandið á fasteignamarkaðnum var orðið verulega slæmt árið 2008 og að stjórn sjóðsins virðist ekki hafa haft mikinn áhuga á að fylgjast með íbúðaþörf í landinu fyrir þann tíma. Íbúðalánasjóður gerði tvívegis samning við utanaðkomandi aðila um rannsóknir og upplýsingaöflun á sviði húsnæðismála fyrir árið 2008. Hins vegar er ekki að sjá að þeir samningar hafi orðið til þess að íbúðaþörf í landinu hafi verið rannsökuð og ekkert bendir til þess að sjóðurinn hafi gengið sérstaklega eftir því.

Hvað varðar áætlanagerð sveitarfélaga um íbúðaþörf þá bar húsnæðisnefndum sveitarfélaga að gera árlega áætlanir um íbúðaþörf og senda þær inn til Íbúðalánasjóðs í tengslum við umsóknir um viðbótarlán og lánveitingar til leiguíbúða og bar Íbúðalánasjóði svo að fara yfir þær áætlanir við ákvörðun lánsheimilda. Samskonar fyrirkomulag var á lánveitingum til félagslegs húsnæðis í tíð Húsnæðisstofnunar en það hafði ekki gefist vel þar sem áætlanir sveitarfélaga um íbúðaþörf bárust ekki í öllum tilvikum og þær áætlanir sem bárust voru ekki endilega raunsæjar. Við afgreiðslu frumvarpsins árið 1998 kom skýrt í ljós sá vandi að sveitarfélög áttu það fremur til að ofáætla en vanáætla íbúðaþörf í áætlunum sínum. Var það talið skýrast af því að uppbygging félagslegra íbúða skapaði atvinnu. Þetta olli einnig Íbúðalánasjóði vandkvæðum og kom sjóðurinn því á nýju fyrirkomulagi sem tryggði að áætlanir bærust með umsóknum. Aftur á móti var ekkert sem tryggði gæði þeirra áætlana og vissu stjórnendur sjóðsins að oft væri lítið að marka þær. Svo virðist sem Íbúðalánasjóður hafi látið nægja að sveitarfélögin gerðu áætlanirnar og sendu þær með umsóknum sínum en ekki farið yfir þær með það að markmiði að gæta þess að þörf væri fyrir þær byggingar sem sótt var um lán fyrir.

7.1 Inngangur

Enginn vafi leikur á því að uppbygging íbúða var víða í ósamræmi við þarfir markaðarins á þenslutímunum í upphafi þessarar aldar. Er það ein ástæða þess að yfirvöld hafa á síðustu misserum staðið í umtalsverðri endurskoðun á fyrirkomulagi húsnæðismála. Meðal annars hefur velferðarráðherra skipað vinnuhóp til að efla og samræma öflun og miðlun upplýsinga um húsnæðismál. Í skýrslu sem hópurinn skilaði af sér í janúar 2012 kemur eftirfarandi fram:

Stjórnvöld þurfa að hafa yfirlit yfir fyrirsjáanlega eftirspurn og framboð íbúða eftir landshlutum og sveitarfélögum. [...] Til að meta eftirspurnina þarf að horfa til þróunar fólksflutninga, fólksfjöldaþróunar, atvinnustefnu stjórnvalda og fleiri þátta. Greina þarf aldurssamsetningu íbúa og setja í samhengi við gerð húsnæðis (sérbýli, fjölbýli og fjölda herbergja) í einstökum landshlutum eða sveitarfélögum.1

Í endurskoðun yfirvalda á fyrirkomulagi húsnæðismála hefur mikil áhersla verið lögð á upplýsingar um húsnæðismál. Útskýringu á því er að finna í skýrslu vinnuhóps um gerð húsnæðisáætlunar, sem einnig var skipaður af velferðarráðherra, og kom út í júni 2012:

Ástæðan fyrir þessari miklu áherslu á upplýsingar um húsnæðismál er sú að á undanförnum árum hafa stjórnvöld og hagsmunaaðila á húsnæðismarkaði skort heildarsýn yfir framvindu í skipulagsmálum. Skortur hefur verið á upplýsingum um byggingastarfsemina, um fjölda og gerðir íbúða sem eru í byggingu eða hafa verið byggðar. Stjórnvöld hafa ekki kortlagt hvernig íbúðir hefur verið þörf fyrir. Með slíkri kortlagningu hefði mögulega verið hægt að koma í veg fyrir offramboð af íbúðum, offramboð á stórum íbúðum á höfuðborgarsvæðinu og útþenslu byggðar á stórhöfuðborgarsvæðinu þrátt fyrir markmið um þéttingu.2

Þrátt fyrir framangreint hefur ein af skyldum Íbúðalánasjóðs verið að fylgjast með íbúðaþörf í landinu. Í 9. gr. lag nr. 44/1998 eru talin upp verkefni Íbúðalánasjóðs. 10. töluliður greinarinnar hljóðar svo:

Að fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði.

Þegar Alþingi samþykkti þingsályktun um rannsókn á Íbúðalánasjóði og fl. 17. desember 2010 var þessi töluliður nr. 9 en var upphaflega nr. 7 og varð nr. 10 með lögum nr. 84/2012.

Aftur á móti hefur Íbúðalánasjóður ekki sinnt þessu hlutverki sínu sem skyldi. Í skýrslu vinnuhóps til að efla og samræma öflun og miðlun upplýsinga um húsnæðismál er minnst á skyldu Íbúðalánasjóðs samkvæmt 10. tölul. 9. gr. laganna og þar segir:

Á undanförnum árum hefur Íbúðalánasjóður ekki gert formlegar greiningar á stöðu húsnæðismarkaðar og skilað til ráðherra húsnæðismála þrátt fyrir að kveðið sé um það í lögum að hann eigi að vera ráðgefandi fyrir stjórnvöld í húsnæðismálum.

Í skýrslunni er hins vegar ekki minnst á hvernig eða hvort sjóðurinn hafi fylgst með áætlanagerð sveitarfélaga.

7.2 Skylda Íbúðalánasjóðs

Svo að átta megi sig betur á því hvað ákvæði 10. tölul. 9. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, felur í sér má horfa aftur til ársins 1998 þegar frumvarp til laga um húsnæðismál var lagt fram á Alþingi.

Ákvæði um að Íbúðalánasjóður skyldi fylgjast með íbúðaþörf og áætlanagerð sveitarfélaga bættist við frumvarpið eftir umfjöllun félagsmálanefndar. Í máli framsögumanns minni hluta félagsmálanefndar kom fram að breytingartillagan kæmi til „vegna mikillar umræðu sem varð um það hvort einhvers staðar þyrfti ekki að vera yfirsýn yfir húsnæðismál í landinu og að ríkisvaldið sem er baktryggingin fyrir kerfinu þurfi að hafa aðgang að upplýsingum og að einhvers staðar sé hægt að leita eftir því hver þörfin er og hver þróun þessara mála er.“3 Út frá orðum framsögumanns minni hluta félagsmálanefndar má skilja að Íbúðalánasjóði hafi verið ætlað að hafa þá yfirsýn yfir húsnæðisþörf sem áðurnefndir vinnuhópar segja að skort hafi.

Í fjórða kafla sömu laga er fjallað um húsnæðisnefndir sveitarfélaga og í 1. tölul. 1. mgr. 14. gr. upphaflega frumvarpsins kemur fram að eitt af helstu verkefnum húsnæðisnefnda sé að gera árlega áætlanir fyrir sveitarfélagið um þörf á íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu. Það ákvæði var þó engin nýlunda þar sem sams konar ákvæði hafði verið í lögum síðan 19904 en samkvæmt 61. gr. laga nr. 70/1990 var húsnæðisnefndum ætlað að gera áætlanir fyrir sveitarfélög um þörf á félagslegu húsnæði. Þar er einnig kveðið á um að sveitarstjórnir beri ábyrgð á því að kanna heildarþörf á félagslegu húsnæði í sveitarfélögum og á grundvelli þeirrar könnunar eigi að gera fjögurra ára áætlun um byggingu eða kaup félagslegra íbúða sem yrði endurskoðuð árlega. Jafnframt áttu áætlanir um byggingu eða kaup á félagslegum íbúðum að byggjast á mati á þörf fyrir nýjar íbúðir, upplýsingum um stöðu húsnæðismála í sveitarfélögum, horfum í atvinnulífi og mannfjöldaþróun. Þar sem húsnæðisnefndir fóru með stjórn og samræmingu félagslegs húsnæðis í umboði sveitarstjórna gerðu lögin nokkuð ríka kröfu til húsnæðisnefnda hvað varðaði gerð áætlana um íbúðaþörf.

Aftur á móti má segja að mörg sveitarfélög hafi ekki sinnt þessari skyldu sinni. Árið 1996 gerði Ríkisendurskoðun stjórnsýsluendurskoðun á Húsnæðisstofnun ríkisins. Þar kemur fram að greinargerðir húsnæðisnefnda um áætlaða íbúðaþörf hafi ekki fylgt öllum umsóknum um lán vegna félagslegra íbúða. Jafnframt voru þær greinargerðir, sem þó voru lagðar fram, mjög misjafnar að eðli og gerð. Í tillögum til úrbóta taldi Ríkisendurskoðun að ganga þyrfti ríkt eftir því að húsnæðisnefndir sveitarfélaganna legðu fram raunhæfar áætlanir um íbúðaþörf. Var það ekki síst vegna þess að á sumum stöðum á landinu hafði verið byggt talsvert umfram eftirspurn.5

Í umræðum á Alþingi um frumvarp til laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, komu fram áþekk sjónarmið og í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Minni hluti félagsmálanefndar vakti athygli á því að ákvæði um að húsnæðisnefndir ættu að gera árlegar áætlanir um þörf á íbúðarhúsnæði fyrir sveitarfélögin hefði verið lengi í lögum en ekki virkað eins og til var ætlast. Stjórn Verkamannabústaða í Reykjavík og síðar húsnæðisnefnd Reykjavíkur höfðu afgreitt áætlanagerðina á þá leið að þær umsóknir sem bárust gæfu mynd af þróuninni. Kristín Ástgeirsdóttir, framsögumaður minni hlutans, nefndi að sér þætti málið mikið umfangsmeira en svo og meðal annars þyrfti að gera áætlanir um íbúaþróun og samsetningu íbúa. Að hennar mati hefðu sveitarfélög og húsnæðisnefndir ekki sinnt verkefninu sem skyldi og þyrftu að taka sig verulega á.

Nokkrir þingmenn vöktu einnig máls á því að ákveðin sveitarfélög hefðu nýtt sér uppbyggingu félagslegra íbúða til að skapa atvinnu í sveitarfélaginu. Þeirra á meðal var Jóhanna Sigurðardóttir, sem sagði að í sumum sveitarfélögum hefði félagsleg aðstoð „frekar runnið til verktakaiðnaðarins en að leysa þörf láglaunafólks í sveitarfélögum.“ Pétur H. Blöndal tók í svipaðan streng og taldi að það hefði verið byggt of mikið af félagslegum íbúðum til að halda uppi atvinnu á tilteknum stöðum. Guðný Guðbjörnsdóttir benti á að þörf væri á því að taka á vanda ákveðinna sveitarfélaga vegna bygginga á félagslegum íbúðum sem hefðu „farið offari og notað byggingu félagslegra íbúða sem einhvers konar atvinnubótavinnu.“

Það var því ljóst þegar fjallað var um frumvarpið að sveitarstjórnir og húsnæðisnefndir höfðu í mörgum tilvikum ekki skilað inn áætlunum um íbúðaþörf. Að auki voru þær skýrslur sem þó bárust ekki raunsæjar eða nægilega vel unnar og í sumum sveitarfélögum hafði verið byggt umfram þörf. Ef til vill má líta svo á að ákvæði um að Íbúðalánasjóður ætti að fylgjast með áætlunum sveitarfélaga um íbúðaþörf hafi komið til vegna þess hve áætlanirnar voru óáreiðanlegar. Í máli framsögumanns meiri hluta félagsmálanefndar kom eftirfarandi fram: „Rétt er að taka það fram sérstaklega að það skuli einnig vera verkefni Íbúðalánasjóðs, að fylgjast með áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði. Hefur þetta einkum þýðingu þegar kemur að áætlunum sveitarfélaga um þörf á viðbótarlánum í sveitarfélaginu.“ Það var því talin þörf á því að tilgreina það sérstaklega að eftirlit með áætlanagerð sveitarfélaga væri eitt af hlutverkum Íbúðalánasjóðs. Af framangreindu má álykta að Íbúðalánasjóði hafi verið ætlað að fara með virkt eftirlit í þessum efnum og gæta þess að áætlanir sveitarfélaga væru raunhæfar ásamt því að hafa heildarsýn yfir íbúðaþörf í landinu.

7.2.1 Samkomulag félagsmálaráðuneytis og Íbúðalánasjóðs

Í september árið 2001 fundaði starfsmaður félagsmálaráðuneytis með Guðmundi Bjarnasyni, framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs þar sem meðal annars var rætt um verkefni sem Íbúðalánasjóður myndi vinna fyrir ráðuneytið. Í minnisblaði6 sem ritað var af starfsmanni ráðuneytisins fyrir fundinn koma fram tillögur hans að því sem ræða ætti. Þar er vísað til 4. gr. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál þar sem fram kemur:

Skal sjóðurinn vera ráðgefandi fyrir félagsmálaráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum og fara með þau verkefni sem getið er í lögum þessum og ráðherra felur honum með reglugerð. Félagsmálaráðherra getur krafið stjórn Íbúðalánasjóðs um gögn og upplýsingar sem snerta málefni sjóðsins.

Jafnframt var vísað til áðurnefnds 7. tölul. 9. gr. sömu laga sem fjallar um verkefni Íbúðalánasjóðs. Á minnisblaðinu sem ritað var vegna fundarins eru talin upp „nauðsynleg gögn og upplýsingar“ en þar undir öðrum tölulið kemur eftirfarandi fram:

2. Rannsóknir á þörf fyrir húsnæði

• Uppfærðar upplýsingar í upphafi hvers árs um þarfir og áætlanir í hverju sveitarfélagi bæði á vegum sveitarfélags og félagasamtaka.
• Upplýsingar tvisvar á ári um fjöld [sic] íbúða sem standa auðar.
• Vinna að íbúðaspá í samstarfi við Byggðastofnun og Hagstofu.
• Upplýsingar um félagslegar eignaríbúðir, kaupskyldu og forkaupsrétt.
• Upplýsingar um stærðir nýbygginga.

Fundurinn leiddi til þess að í maí árið 2002 var undirritað það sem kallað var „Sameiginleg niðurstaða um upplýsingavinnslu Íbúðalánasjóðs fyrir félagsmálaráðuneytið.“7 Í því samkomulagi var dregið nokkuð úr kröfum til upplýsinga- og gagnaöflunar ef miðað er við það sem fram kom á minnisblaði vegna fundarins árið áður. Í stað þeirra atriða sem vitnað var til hér á undan kom eftirfarandi fram í samningnum:

2. Árlega verði aflað upplýsinga frá sveitarfélögum um eftirtalin atriði:

• Fjölda leiguíbúða á vegum sveitarfélagsins.
• Fjölda leiguíbúða sem eru í byggingu/eða stendur til að byggja.
• Fjölda leiguíbúða aldraða á vegum sveitarfélagsins.
• Fá fram mat á eftirspurn eftir félagslegu húsnæði í sveitarfélaginu.

Að auki kom fram í samkomulaginu að á 6 mánaða fresti ætti að afla upplýsinga um fjölda félagslegra íbúða á vegum sveitarfélaga sem stæðu auðar. Endalegt samkomulag fól því í sér að Íbúðalánasjóður myndi áframsenda upplýsingar frá sveitarfélögum til ráðuneytis í stað þess að stunda sjálfstæðar athuganir á íbúðaþörf í landinu.

7.3 Áætlanir sveitarfélaga

7.3.1 Reglugerðir sem varða áætlanir sveitarfélaga

Áætlanir húsnæðisnefnda um íbúðaþörf voru viss forsenda þess að sveitarfélög gætu ráðstafað viðbótarlánum. Að sama skapi voru áætlanir forsenda lánveitinga til uppbyggingar eða kaupa á leiguíbúðum. Nánar er kveðið á um fyrirkomulag lánveitinganna í reglugerðum. Í reglugerð nr. 783/1998 um viðbótarlán kemur eftirfarandi m.a. fram:

13. gr.
Áætlanir.

Húsnæðisnefnd sveitarfélags skal árlega gera áætlun um þörf fyrir viðbótarlán í sveitarfélaginu jafnframt því að aðstoða fólk við húsnæðisöflun.

Auk áætlunar samkvæmt 1. mgr. skal í þriggja ára áætlun sveitarfélags, sbr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga áætla þörf fyrir viðbótarlán og greiðslur sveitarfélagsins vegna þeirra í varasjóð viðbótarlána.

Á grundvelli áætlunar sendir sveitarfélag ósk til Íbúðalánasjóðs um að sjóðurinn veiti viðbótarlán upp að tilteknu hámarki sem húsnæðisnefnd hafi heimild til að ávísa á, enda verði gert ráð fyrir framlagi í varasjóð af þeirri fjárhæð í fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir viðkomandi ár.

Áætlun ásamt umsókn skal berast Íbúðalánasjóði fyrir 1. október ár hvert.

14. gr.
Ákvörðun lánsheimilda.

Þegar liggur fyrir það fjármagn, sem Íbúðalánasjóður hefur til ráðstöfunnar hverju sinni til viðbótarlána og vaxtakjör slíkra lána fer Íbúðalánasjóður yfir áætlanir og óskir sveitarfélaga um viðbótarlán og ákveður fyrir 15. nóvember þær lánsheimildir sem hverju sveitarfélagi er heimilt að nýta á næsta ári.

Við afgreiðslu umsóknar lítur Íbúðalánasjóður til áætlaðrar þarfar sveitarfélags og þess heildarfjármagns, sem sjóðurinn hefur til ráðstöfunnar hverju sinni.

Í reglugerð nr. 423/1999 um lánveitingar til leiguíbúða, ráðstöfun þeirra og rekstur kemur eftirfarandi m.a. fram:

9. gr.
Áætlanir framkvæmdaraðila og tilkynning til sveitarfélags.

Fyrir 1. október skulu framkvæmdaraðilar senda Íbúðalánasjóði áætlanir sínar um fyrirhugaðar byggingar eða kaup á íbúðum á komandi ári, ásamt umsókn um lánsheimildir á viðkomandi ári. Íbúðalánasjóður getur óskað eftir því að áætlanir miðist við allt að þrjú ár.

Í áætlun skal m.a. koma fram rökstuðningur fyrir íbúða- og lánsþörf svo og með hvaða hætti framkvæmdaraðili hyggst ráðstafa þeim leiguíbúðum sem hann hyggst byggja eða kaupa.

Þegar sótt er um lánsheimild til Íbúðalánasjóðs skulu félög og félagasamtök tilkynna viðkomandi sveitarfélagi um fyrirhugaða byggingu eða kaup á íbúðum.

10. gr.
Ákvörðun lánsheimilda.

Þegar fyrir liggur það fjármagn, sem Íbúðalánasjóður hefur til ráðstöfunnar hverju sinni vegna lánveitinga til byggingar eða kaupa á húsnæði til útleigu úr þessum lánaflokki, sbr. 1. mgr. 1. gr., og vaxtakjör þeirra, fer stjórn Íbúðalánasjóðs yfir áætlanir framkvæmdaraðila um þörf fyrir leiguhúsnæði og ákveður í desember ár hvert lánsheimildir sem umsækjendum er heimilt að nýta sér á næsta ári.

Af framangreindu má sjá að sveitarfélögum bar að skila inn áætlunum sínum fyrir komandi ár 1. október ár hvert bæði vegna viðbótarlána og lána til leiguíbúða. Hvað afgreiðslu viðbótarlána varðaði átti Íbúðalánasjóður að fara yfir áætlanir og óskir sveitarfélaga um viðbótarlán þegar lánsheimildir væru ákveðnar og líta til áætlaðrar þarfar sveitarfélaga við afgreiðslu umsókna. Í tilviki umsókna um lán til leiguíbúða átti að fylgja með rökstuðningur fyrir íbúða- og lánsþörf sem stjórn Íbúðalánasjóðs átti að fara yfir við ákvarðanatöku um lánsheimildir.

7.3.2 Eftirlit með áætlunum sveitarfélaga

Íbúðalánasjóður sendi sveitarfélögum á hverju ári áminningu um umsóknarfrest vegna lána til leiguíbúða og um lánsheimildir vegna viðbótarlána. Á sama tíma var óskað eftir áætlunum sveitarfélaga um heildaríbúðaþörf næstu þriggja ára, áætlunum um byggingu eða kaup á leiguíbúðum og áætlunum um þörf á viðbótarlánum næstu þrjú árin. Þá var einnig óskað eftir áætlunum sveitarfélaga um íbúðaþörf á umsóknareyðublöðum um lán til leiguíbúða og lánsumsóknum vegna viðbótarlána. Aftur á móti heyrði það til undantekninga að áætlanir húsnæðisnefnda bærust til Íbúðalánasjóðs. Íbúðalánasjóður greip því til þess ráðs að breyta fyrirkomulagi á móttöku umsókna frá sveitarfélögum um lán til leiguíbúða og vegna viðbótarlána á þann hátt að ekki væri unnt að senda inn umsókn nema með því að fylla út sérstaka reiti um áætlanir um leiguíbúðaþörf og þörf á viðbótarlánum fyrir næstu þrjú ár.

En þó svo að breytt fyrirkomulag tryggði að áætlanir bærust voru þær ekki endilega raunsæjar. Í skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd um Íbúðalánasjóð sagði Gunnhildur Gunnarsdóttir, starfsmaður sjóðsins, að ekki hefði verið mikið mark takandi á þeim upplýsingum sem bárust frá sveitarfélögum um íbúðaþörf. Og Guðmundur Bjarnason, fyrrverandi framkvæmdastjóri sjóðsins, sagði að sveitarfélögin hefðu verið mjög fús til að styðja uppbyggingu og gefa yfirlýsingar um að þörf væri á henni. Hann sagðist jafnframt ekki muna eftir „einu einasta tilviki öðru en því að sveitarfélögin lýstu sérstökum stuðningi við uppbyggingu [leiguhúsnæðis á vegum félaga eða fyrirtækja] og sérstökum áhuga á því og vilja á því að það yrði gert enda hefur það löngum verið svo að sveitarfélögin og sveitarstjórnirnar hafa lagt mikla áherslu á atvinnuuppbyggingu.“

Óraunsæjar spár sveitarfélaga um íbúðaþörf áttu ekki að koma á óvart en líkt og fram kom í umræðum um lög nr. 44/1998, sem fjallað var um hér á undan, höfðu þær leitt til þess að byggt hafði verið umfram þörf í einhverjum tilvikum. Þá má einnig geta þess að Kristín Ástgeirsdóttir sat í stjórn Íbúðalánasjóðs en hún var formaður félagsmálanefndar Alþingis þegar húsnæðislögin voru samþykkt. Í umræðunum benti hún sérstaklega á að áætlanir húsnæðisnefnda hefðu ekki verið nægilega góðar og að umbóta væri þörf í þeim efnum. Þá vakti Arnbjörg Sveinsdóttir máls á því á stjórnarfundi, skömmu eftir að Íbúðalánasjóður tók til starfa, að „kannanir sveitarfélaganna á húsnæðisþörf hafi leitt til þeirra miklu bygginga sem síðar hafi valdið vanda. Brýnt sé að vanda betur til könnunar á húsnæðisþörf sveitarfélaganna.“ Stjórnarmönnum Íbúðalánasjóðs var því frá upphafi kunnugt um að áætlanir sveitarfélaga endurspegluðu ekki endilega raunverulega íbúðaþörf.

Þó er ekki hægt að sjá að áhyggjur þeirra Kristínar og Arnbjargar hafi leitt til þess að Íbúðalánasjóður hafi veitt áætlunum sveitarfélaga sérstaka athygli eða farið yfir þær gagnrýnum augum. Í fundargerðum stjórnar sjóðsins fyrir árið 2008 er einungis að finna eitt tilvik þar sem afgreiðslu máls var frestað vegna efasemda stjórnar um að húsnæðisþörf væri til staðar en árið 1999 sótti Skorradalshreppur um lán til að byggja tvær leiguíbúðir. Í afgreiðslu málsins kom fram að sveitarfélagið væri mjög fámennt og spurt var með hvaða hætti sveitarfélagið hefði sýnt fram á þörfina fyrir leiguhúsnæði. Málið var svo aftur tekið fyrir nokkru síðar og þá var umsókninni hafnað á þeim forsendum að nokkuð hefði verið lánað til byggingar leiguíbúða á Hvanneyri, fólki hefði ekki fjölgað í hreppnum árin á undan og að ekki væri séð að þörf væri fyrir leiguíbúðir í hreppnum. Reyndar fékk Skorradalshreppur vilyrði fyrir láni upp á 29,4 milljónir króna árið 2000 en ekkert kemur fram í fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs um breytingar á forsendum lánveitingarinnar.

7.3.3 Átak til fjölgunar leiguíbúða

Árið 2001 kynntu stjórnvöld sérstakt átak í uppbyggingu leiguíbúða. Var þar gert ráð fyrir að fjölga leiguíbúðum verulega á árunum 2002–2005. Miðaði átakið sérstaklega að því að fjölga leiguíbúðum fyrir fólk með lágar tekjur en gert var ráð fyrir að lána til 400 slíkra íbúða á ári auk lána til 150 leiguíbúða á almennum markaði.

Umfjallanir stjórnar Íbúðalánasjóðs, eins og þær birtast í fundargerðum, vegna umsókna í tengslum við átaksverkefnið eru frábrugðnar öðrum lánaumfjöllunum að því leyti að þar er tekið fram hvort sveitarfélagið hafi talið að þörf væri á íbúðum í sveitarfélaginu. En í 40. gr. reglugerðar nr. 1000/2001 um breytingu á reglugerð um lánaflokka Íbúðalánasjóðs, nr. 458/1999, er að finna ákvæði um sérstakt átak til fjölgunar leiguíbúða. Þar segir eftirfarandi:

Samkvæmt sérstöku átaki til fjölgunar leiguíbúða á árunum 2002, 2003, 2004 og 2005 úthlutar Íbúðalánasjóður í samráði við félagsmálaráðuneyti lánum til umsækjenda. Við úthlutun skal m.a. tekið tillit til þarfar til leiguhúsnæðis í viðkomandi sveitarfélagi og þátttöku sveitarfélagsins til átaksins. Sérstök áhersla skal lögð á að auka framboð á minni íbúðum.

Því var haft samband við sveitarstjórnir, þar sem uppbygging leiguíbúða var áætluð, og spurt hvort þörf væri á slíkum íbúðum. Svo virðist sem jákvætt svar við fyrirspurninni hafi verið látið nægja, en engar tölur voru nefndar í sambandi við þörf á leiguíbúðum heldur var einungis tekið fram að staðfesting hefði borist frá sveitarfélaginu um skort á leiguhúsnæði.

7.4 Samningar við utanaðkomandi aðila

7.4.1 Borgarfræðasetur

Í október árið 2001 lagði Ögmundur Jónasson fram fyrirspurn til félagsmálaráðherra um framkvæmd laga um húsnæðismál, nr. 44/1998. Þar óskaði hann m.a. eftir svörum við því hvernig Íbúðalánasjóður sinnti því hlutverki sínu að fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á húsnæði. Í svari ráðherra kom m.a. fram að Íbúðalánasjóður hefði gert samning við Borgarfræðasetur Háskóla Íslands um rannsóknir og upplýsingaöflun á sviði húsnæðismála. Ráðherrann vísaði til þess að í samstarfs-samningnum væri kveðið á um að Borgarfræðasetur myndi vinna framtíðarspá um íbúðaþörf í landinu og að gert væri ráð fyrir að sú spá lægi fyrir árið eftir.8

Samstarfssamningur Íbúðalánasjóðs og Borgarfræðaseturs, sem ráðherra vísaði til, hefur ekki komið í leitirnar. Haft var samband við Íbúðalánasjóð, Reykjavíkurborg, Háskóla Íslands og þáverandi forsöðumann Borgarfræðaseturs en enginn átti afrit af umræddum samningi. Þó má geta þess að Stefán Ólafsson, forstöðumaður Borgarfræðaseturs, sendi Guðmundi Bjarnasyni, framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs, bréf þann 23. febrúar 2004 þess efnis að samstarfssamningur þeirra yrði framlengdur. Í bréfinu kemur fram að samstarfið hafði gert Borgarfræðasetri kleift að hafa starfsmann í fullu starfi til að sinna rannsóknum og upplýsingaöflun á sviði húsnæðismála. Með fylgdi listi yfir þau verkefni sem sá starfsmaður hefði unnið að, og einnig mátti sjá hluta af þeim verkefnum sem framundan væru. Ekkert af þeim verkefnum sem fram komu á þeim lista tengdust rannsóknum á íbúðaþörf. Umræddur starfsmaður Borgarfræðaseturs var spurður nánar út í störf sín fyrir setrið og kannaðist hann ekki við að unnar hefðu verið sérstakar spár um íbúðaþörf. En samkvæmt forstöðumanni Borgarfræðaseturs hafði Íbúðalánasjóður ekki heldur gert sérstaka kröfu um að íbúðaþörf yrði rannsökuð eða haft sérstakan áhuga á að það yrði gert. Það má því með nokkurri vissu útiloka að Íbúðalánasjóður hafi uppfyllt skyldu sína til að fylgjast með íbúðaþörf með samstarfi sínu við Borgarfræðasetur.

7.4.2 Stofnun Rannsóknarseturs í húsnæðismálum

Á stjórnarfundi Íbúðalánasjóðs sem haldinn var 2. júlí 2003 kom fram sú tillaga að semja við Viðskiptaháskólann á Bifröst um samstarf við upplýsingaöflun. Vísað var til þess að sjóðurinn hafði verið í samstarfi við Viðskiptaháskólann um gerð spálíkans um fasteignaviðskipti en Íbúðalánasjóður hafði greitt Hrannari Magnússyni, nemanda í viðskiptalögfræði við Viðskiptaháskólann á Bifröst, fyrir vinnu við spálíkanið sem varð til sem misserisverkefni í skólanum.

Í minnisblaði, sem Hrannar Magnússon ritaði sem starfsmaður Íbúðalánasjóðs og dagsett er 13. ágúst 2003, kemur fram að Viðskiptaháskólinn á Bifröst hafi komið fram með hugmynd um rannsóknarstöðu í húsnæðismálum í kjölfar gæfuríks samstarfs við Íbúðalánasjóð við gerð spálíkans. En Hallur Magnússon, bróðir Hrannars, segist sjálfur hafa átt stærstan þátt í að koma rannsóknarsetrinu á fót.9

Þann 24. ágúst 2003 gerðu Íbúðalánasjóður, félagsmálaráðuneytið og Viðskiptaháskólinn á Bifröst með sér samstarfssamning um stofnun Rannsóknarseturs í húsnæðismálum við Viðskiptaháskólann á Bifröst. Í samstarfssamningnum var kveðið á um að eitt af verkefnum rannsóknarsetursins væri „[u]msjón með sérstakri gagnaöflun og úrvinnsla upplýsinga á sviði húsnæðismála, samkvæmt sérstökum samningi við Íbúðalánasjóð, og eftir atvikum við fleiri aðila. Sérstaklega skal samið um greiðslur vegna þessa.“ Að auki undirrituðu Árni Magnússon félagsmálaráðherra, Guðmundur Bjarnason, framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs, og Runólfur Ágústsson, rektor Viðskiptaháskólans á Bifröst, samkomulag þess efnis að sérstakur samningur yrði gerður við Rannsóknarsetur í húsnæðismálum um gagnaöflun og úrvinnslu upplýsinga á sviði húsnæðismála, eigi síðar en 20. september sama ár. Aftur á móti var sá samningur líkast til aldrei undirritaður. Hann finnst hvorki í skjölum félagsmálaráðuneytis, sem fyrrum bar það heiti, né í skjölum Íbúðalánasjóðs og samkvæmt vitnisburði starfsmanns velferðarráðuneytisins var sá samningur aldrei undirritaður.10

Stjórn Rannsóknarseturs í húsnæðismálum skipuðu þau Ragnhildur Arnljótsdóttir, ráðuneytisstjóri félagsmálaráðuneytis, Guðmundur Bjarnason, framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs, og Stefán Kalmansson, framkvæmdastjóri Viðskiptaháskólans á Bifröst. Stjórnin réð svo Magnús Árna Skúlason hagfræðing sem forstöðumann setursins í október 2003.

7.4.3 Starf Rannsóknarseturs í húsnæðismálum

Rannsóknarsetrið starfaði til ársloka 2006 en í svari félags- og tryggingamálaráðherra við fyrirspurn Guðlaugs Þórs Þórðarsonar um stöðu Íbúðalánasjóðs kom fram að rannsóknarsetrið hefði verið lagt niður vegna þess að illa gekk að koma á samstarfi við aðila um viðfangsefni setursins. Nefndi ráðherra að m.a. hefði verið leitað til Hagstofunnar, Fasteignamats ríkisins, Seðlabankans, Samtaka fjármálafyrirtækja, annarra háskóla og einstakra ráðuneyta en þær tilraunir til samstarfs hefðu ekki borið árangur.11 Guðmundur Bjarnason, sem þá var framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs, nefndi í skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni að lítill eða enginn áhugi hefði verið á samstarfi meðal þeirra sem leitað var til og að bankarnir hefðu svarað því að ekki væri vilji til að veita rannsóknarsetrinu upplýsingar þar sem Íbúðalánasjóður væri aðili að samstarfinu. Guðmundur sagði: „þá sáum við að það var ekkert vit í þessari starfsemi. Hún var lögð af.“12

Engar skýrslur frá rannsóknarsetrinu er að finna í skjalasafni Íbúðalánasjóðs og ekki er að sjá að sjóðurinn hafi nýtt sér þjónustu setursins til að fylgjast með íbúðaþörf. Eftir að samningur um stofnun setursins hafði verið undirritaður og búið ráða forstöðumann þess var ekki minnst einu orði á það eða starfsemi þess í fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs. Guðmundur Bjarnason var að því spurður hvort upplýsingar frá rannsóknarsetrinu hefðu verið nýttar við umfjöllun um lánveitingar og sagði hann svo ekki hafa verið.

7.4.4 Kannanir Reykjavík Economics á húsnæðismörkuðum

Í upphafi árs 2008 var tekið að hægja verulega á fasteignaviðskiptum og farið að vara við mögulegu offramboði á íbúðum.13

Á stjórnarfundi hjá Íbúðalánasjóði 19. mars 2008 var rætt um að upplýsingar um byggðaþróun á tilteknum landsvæðum skorti ásamt upplýsingum um áætlanir sveitarfélaga. Ákveðið var að fela framkvæmdastjóra að ræða við Magnús Árna Skúlason hjá fyrirtækinu Reykjavík Economics varðandi verkefnið.

Magnús Árni var svo fenginn til að vinna skýrslur um ástand íbúðamarkaða víða um land. Magnús gerði fyrst úttekt á íbúðamarkaðnum á Suðurnesjum og skilaði skýrslu um hann 20. maí 2008. Hann kynnti niðurstöður sínar fyrir stjórninni og sagði að gríðarlegt framboð væri á eignum í Reykjanesbæ en mikil hreyfing væri á markaðnum. Þá lagði hann til að farið yrði varlega í frekari lánveitingar til svæðisins. Stuttu síðar kom Magnús Árni aftur á fund stjórnar og kynnti þá niðurstöður úttektarskýrslu sinnar um íbúðamarkaðinn á Austurlandi. Þar kom fram að svo virtist vera að töluvert væri um fullgerðar íbúðir sem stæðu þar auðar. Þá vann hann einnig skýrslu um húsnæðismarkaðinn á stór-höfuðborgarsvæðinu sem hann skilaði í september 2008 og skýrslu um markaðinn á Eyjafjarðarsvæðinu sem hann skilaði í maí 2009.

7.4.5 Álit lögfræðings Íbúðalánasjóðs

Á fundi stjórnar Íbúðalánasjóðs 21. ágúst 2008 var lagt fram minnisblað Einars Jónssonar, lögfræðings hjá sjóðnum.14 Það fjallaði um lánveitingar til leiguíbúða og er þar vísað til 2. mgr. 38. gr. reglugerðar um lánaflokka Íbúðalánasjóðs nr. 458/1999, en þar segir:

Í lánsumsókn skal koma fram fjöldi, gerð og stærð viðkomandi íbúða, framkvæmdatími, áætlaður byggingarkostnaður eða kaupverð og annað það sem nauðsynlegt er til að taka afstöðu til umsóknar.

Að mati Einars vísar „annað það sem nauðsynlegt er til að taka afstöðu“ til þess að taki beri tillit til íbúðaþarfar, sbr. 7. tölul. 9. gr. laga nr. 44/1998. Jafnframt kom eftirfarandi fram í minnisblaðinu:

ÍLS ber að ráðstafa fé í samræmi við reglur og þannig að það nýtist í þeim tilgangi sem ætlaður er. Sjóðurinn verður þar af leiðandi við ákvörðun lánveitinga m.a. að leggja til grundvallar íbúðaþörf sem hann getur m.a. byggt á eigin könnunum eða lánareynslu svo og með vísan til áætlanagerða sveitarfélaga um íbúðaþörf.

Túlka má minnisblaðið sem frekari vitnisburð þess að Íbúðalánasjóður hafi ekki lagt íbúðaþörf til grundvallar lánveitingum fram að þeim tíma sem minnisblaðið var lagt fram, þ.e. 21. ágúst 2008.

7.5 Ályktanir

Almennt má líta á það sem svo að Íbúðalánasjóður hafi ekki sinnt skyldu sinni samkvæmt 7. tölul. (síðar 9. tölul. og nú 10. tölul.) 9. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, fyrr en ástandið á fasteignamarkaðnum var orðið verulega slæmt árið 2008.

Svo virðist sem stjórn Íbúðalánasjóðs hafi ekki haft mikinn áhuga á að fylgjast sérstaklega með íbúðaþörf í landinu fyrir þann tíma, enda þótt það hafi verið hlutverk sjóðsins samkvæmt lögum frá upphafi.

Sigurður Geirsson, starfsmaður Íbúðalánasjóðs, sagði í skýrslutöku hjá nefndinni að viðhorf þeirra sem réðu hjá Íbúðalánasjóði hefði verið að það „þyrfti ekki að fara í neina svona áætlanagerð. Bara sveitarfélögin gerðu þessa áætlun og síðan yrði lánað samkvæmt því sem þar væri. Þess vegna sitjum við uppi með Suðurnesin í dag.“ Kristín Ástgeirsdóttir, fyrrverandi stjórnarmaður í Íbúðalánasjóði, sagði að þau í stjórninni hefðu haft töluverðar áhyggjur af því að menn væru að fara of geyst í uppbyggingu á Austfjörðum á sínum tíma. Hún taldi aftur á móti að sjóðurinn hefði ekki haft heimild til að neita fólki um lán þó svo að vitað væri að lítið vit væri í áætluðum framkvæmdum.

Þá má geta þess að í 4. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, segir m.a.:

Íbúðalánasjóður skal annast stjórn og framkvæmd húsnæðismála samkvæmt lögum þessum. Skal sjóðurinn vera ráðgefandi fyrir ráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum og fara með þau verkefni sem getið er í lögum þessum og ráðherra felur honum með reglugerð.

Gera má þá kröfu til Íbúðalánasjóðs, sem ráðgefandi aðila í húsnæðismálum, að telji sjóðurinn sig ekki geta sinnt lagalegum skyldum sínum þá eigi hann að ganga eftir því að fá nauðsynlegar heimildir.

Mikilvægur þáttur í starfi venjulegra lánasjóða er að fylgjast með þeim markaði sem lánað er til. Stjórnendur sjóða sem starfa á frjálsum markaði líta á það sem meginverkefni sitt að ávaxta það fé sem þeim er treyst fyrir og gæta þess að það tapist ekki. Viðhorf stjórnenda Íbúðalánasjóðs virðist þó hafa verið það að umsækjendur ættu rétt á láni svo lengi sem þeir stæðust ákveðnar lágmarkskröfur. Hákon Hákonarson, fyrrverandi formaður og varaformaður stjórnar Íbúðalánasjóðs, sagði í skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni:

Okkur bar bara að lána öllum þeim sem sóttu um lán hjá okkur og uppfylltu að lögum ákveðin skilyrði til þess að fá lán. Okkur bar bara að lána þeim [...] Og við höfðum ekkert val í því [...] að meta áhættuna af útlánum að þessu leytinu til.15

Samkvæmt þessari skilgreiningu var hlutverk stjórnenda Íbúðalánasjóðs aðallega fólgið í því að tryggja að umsækjendur fengju lán að uppfylltum tilteknum skilyrðum að lögum en ekki að standa vörð um eignir almennings. Hér skal á það bent að Íbúðalánasjóður hafði svigrúm til að hækka eða lækka þá þröskulda sem settir voru fyrir lánveitingum, m.a. með greiðslumati sem einstaklingar þurftu að standast. Um þetta er fjallað í 12. kafla.

---